Los diferentes fenómenos que se producen por los hombres y la naturaleza, pueden o no estar regulados por el Derecho; cuando lo están, su realización produce efectos jurídicos, lo cual permite hacer la diferenciación entre hechos naturales o materiales y hechos jurídicos. Estos a su vez pueden ser diferenciados en razón de la manifestación de la voluntad del agente que los genera, expresada o no con el propósito de producir los efectos jurídicos, en cuyo caso podemos hablar de hechos jurídicos en sentido estricto y de actos jurídicos. El acto jurídico es una manifestación de la voluntad para producir hechos jurídicos.

La actuación de la Administración Pública puede ser jurídica y no jurídica, y la misma puede exteriorizarse a través de hechos y actos no jurídicos, y de hechos y actos jurídicos.

Actos no jurídicos: son aquellas declaraciones de voluntad que no producen efectos jurídicos respecto de un sujeto de derecho, como son las invitaciones, comunicaciones generales, las simples recomendaciones etc.

Los hechos no jurídicos consisten en operaciones técnicas o materiales que no producen consecuencias de derecho, como la limpieza.

Los actos jurídicos, son las declaraciones de voluntad, de juicio o de opinión, que producen efectos jurídicos directos; es de ir, las que crean, modifican o extinguen derechos u obligaciones, como los actos administrativos, los contratos administrativos y los reglamentos administrativos.

Los hechos jurídicos constituyen conductas administrativas de carácter material o técnico, productoras de efectos jurídicos, como es la demolición de un edificio en estado ruinoso, el arrastre de un automóvil mal estacionado, que realiza el agente de tránsito, etcétera.

La distinción entre actos y hechos jurídicos radica en que en lo primeros existe una declaración de voluntad, dirigida al intelecto de los administrados, a través de la palabra oral o escrita; en cambio, el hecho carece de tales características en tanto comporta sólo una actuación física, material o técnica.

El hecho jurídico administrativo en muchas ocasiones es producido en virtud de un acto administrativo previo; de tal forma que aquél constituye la ejecución de éste. Como ejemplo de esta afirmación lo tenemos cuando se hace efectiva una multa impuesta por la autoridad a un infractor de la ley; la demolición de un edificio ruinoso, ordenada por la autoridad, etcétera.

Pero es indiscutible, que también pueden existir hechos jurídicos administrativos sin la existencia previa de un acto administrativo; por ejemplo, la persecución policíaca de un individuo, en el caso de flagrante delito; el retiro por parte del agente de tránsito de un vehículo mal estacionado, etcétera.

5.1.1 Acto de administración.

Definición

El diccionario jurídico mexicano lo define como “Acto Administrativo. Es el acto que realiza la autoridad administrativa. Expresa la voluntad de la autoridad administrativa, creando situaciones jurídicas individuales, a través de las cuales se trata de satisfacer las necesidades de la colectividad o la comunidad. A veces, las autoridades legislativas o las judiciales realizan también el acto administrativo, cumpliendo funciones de autoridad administrativa”. (Instituto de investigaciones jurídicas, 1983)

“Prevalece en la doctrina del derecho administrativo, la distinción formal o subjetiva y material u objetiva del concepto de acto administrativo. En sentido formal, acto administrativo es todo acto del Poder Ejecutivo, que es el órgano administrativo del Estado. En sentido material, es el acto del Estado, intrínsecamente administrativo, sin importar que el órgano estatal que lo realice sea el legislativo, el judicial o el administrativo”. (Instituto de investigaciones jurídicas, 1983)

“Para salvar los inconvenientes del concepto formal, que lleva necesariamente a tener como acto administrativo, el Reglamento, el Decreto o cualquiera otra disposición general proveniente del Ejecutivo, la doctrina procura el concepto material, por ejemplo Andrés Serra Rojas (Rojas A. S., 2009) define el acto administrativo como: "una declaración” de voluntad de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva que constituye una decisión ejecutoria que emana de un sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general". ; Agustín A. Gordillo (Gordillo A. A., 2004) dice: "acto administrativo es el dictado en ejercicio de la función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce"; Manuel María Diez expresa: "acto administrativo puro es una declaración concreta y unilateral de voluntad de un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad administrativa" (Diez, 1974)”. (Instituto de investigaciones jurídicas, 1983).

Serán considerados entonces los actos administrativos cuando exista una "... declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos". (Diez, 1974) Acosta Romero define el acto administrativo como la "... manifestación unilateral y externa de la voluntad, que expresa la decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública"

Características

Rafael I. Martínez considera las siguientes características:

o Es un acto jurídico.
o Es de Derecho Público.
o Lo emite la Administración Pública, o algún órgano estatal en ejercicio de la función administrativa.
o Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.

Luis Humberto Delgadillo considera las siguientes características a partir de sus términos:

• Declaración: Contiene una declaración, en cuanto representa una expresión intelectual, por lo cual, mediante el análisis de ciertos hechos se les da un determinado significado para crear derechos y obligaciones a favor y a cargo de un sujeto de derecho.
• Unilateral: La declaración de voluntad, conocimiento o juicio es unilateral, ya que por su naturaleza no requiere el acuerdo de otro sujeto, como sucede en los convenios y en los contratos en particular.
• Concreta: La declaración debe ser concreta, puesto que debe referirse a situaciones particulares, en contraposición a las disposiciones normativas, cuyo contenido es general y abstractos y no producen consecuencias jurídicas individuales, como sucede con los actos administrativos.
• De un órgano administrativo: La declaración de voluntad debe provenir de un órgano administrativo, puesto que se trata de actos que integran la función administrativa formal y materialmente considerada.
• Para producir efectos jurídicos: La declaración unilateral y concreta del órgano administrativo se manifiesta en la producción de efectos jurídicos, la creación, modificación, transmisión, reconocimiento, declaración o extinción de derechos y obligaciones con efectos directos.

Clasificación

La doctrina se ha dedicado a proporcionar un sinnúmero de ellas, pero el maestro Gabino Fraga (Fraga, 1985) es quien aporta una clasificación basándose en:

a. La naturaleza misma de los actos: Se dividen en actos materiales y actos jurídicos, los primeros no producen ningún efecto de derecho y lo segundos si engendran consecuencias jurídicas.
b. El de las voluntades que intervienen en la formación del acto:

• Voluntad única. Se conserva ese carácter, aun cuando en el procedimiento se hagan necesarios otros actos de voluntad.
• Voluntad por el concurso de voluntades. Cuando intervienen diversas voluntades en la formación del acto

c. El de la relación que tales voluntades guardan con la ley:

• Da origen al acto obligatorio: constituye la mera ejecución de la ley, el cumplimiento de una obligación que la norma impone a la administración cuando se han realizado determinadas condiciones de hecho
• Al acto discrecional: tiene lugar cuando la ley deja a la administración un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, o en qué momento debe obrar, o cómo debe obrar, o en fin, qué contenido va a dar a su actuación.

d. El del radio de aplicación del acto: Se divide en

• Internos: todos los actos relacionados con la aplicación y funcionamiento del estatuto legal de los empleados públicos y los referentes a la regulación interna.
• Externos: quedan comprendidos los actos por medio de los cuales se realizan los actos fundamentales del Estado, es decir, los de prestar los servicios que son a su cargo y los de ordenar y controlar la acción de los particulares.

e. El del contenido y efectos jurídicos del acto:

Por sus efectos jurídicos

o Actos preliminares, todos aquéllos que son necesarios para que la administración pueda realizar eficientemente sus funciones.
o Actos de ejecución, todos aquéllos que tienden a hacer cumplir forzosamente las resoluciones y decisiones administrativas, cuando el obligado no se allana voluntariamente a ello.
Por su contenido
o Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurídica de los particulares.
o Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurídica.
o Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o derecho.

Elementos del acto administrativo

Para poder entender al acto administrativo es indispensable conocer los elementos que lo conforman, es por ello que en este apartado se enunciarán y estudiarán todos y cada uno de ellos.

Los elementos del acto son: sujeto, manifestación de la voluntad, objeto, forma, motivo, y finalidad.

1. Sujeto: Este es en sí el órgano administrativo facultado, al que la ley le atribuye una función específica, es decir, la propia institución pública que al ser representadas por personas físicas, son éstas las que cumplen con la ejecución material del acto.

Se desprende de esta definición la identificación de dos tipos de sujeto: el activo y el pasivo.

Sujeto activo: Es el órgano competente del Estado que produce el acto mediante el cual la emisión de la declaración unilateral de voluntad con efectos jurídicos subjetivos.

Sujeto pasivo: corresponde al particular a quien afecta el acto jurídicamente.

Rafael I. Martínez (Martínez, 2002) define al sujeto activo así: “Es el órgano de la administración pública que en ejercicio de la función administrativa, externa de manera unilateral la voluntad estatal produciendo consecuencias jurídicas subjetivas.”

2. Voluntad: Es la manifestación expresa o declaración de voluntad es la expresión de una decisión del órgano administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que provoca consecuencias de derecho de tipo subjetivo.

Esta voluntad debe ser espontánea y libre, además, de comprendida dentro de las facultades del órgano, sin vicios que puedan ser atribuibles al dolo, error, violencia o cualquier otra contraria a la ley; asimismo, la voluntad no puede ser tácita y debe declararse en forma expresa, a efecto de que el sujeto pasivo quede debidamente enterado y en condiciones de cumplir con las obligaciones que el acto le impone y de ejercer los derechos que le confiere.

3. Objeto: Es lo que persigue la administración al emitir el acto; es decir, crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el interés de la colectividad. (Martínez, 2002).

El doctor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez (Luis Humberto Delgadillo, 2014) expresa lo siguiente: “El objeto se identifica como la materia o contenido del acto el cual de acuerdo al derecho común deber ser cierto y jurídicamente posible, es decir, que la materia a la que se refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la actuación de la administración de acuerdo a la Ley.”

Algunos autores consideran que el objeto puede ser directo inmediato e indirecto o mediato.

4. Motivo: Es el móvil que lleva a emitir el acto administrativo, las consideraciones de hecho y de derecho que tiene en cuenta el órgano emisor para tomar una decisión es el porqué del acto. (Luis Humberto Delgadillo, 2014).

Puede interpretarse como la apreciación y valoración de los hechos y de las circunstancias en que se realiza, que el sujeto activo lleva a cabo para emitir su correspondiente declaración unilateral de voluntad (El acto administrativo, 2015)

5. Finalidad: La doctrina señala que la finalidad debe ser de interés general o público y estar apegado a la ley, fijar dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de alcanzarse mediante actos establecidos en la ley, evitándose con ello el desvió de poder.

6. Forma: Es la exteriorización de la voluntad del sujeto activo. Gabino Fraga (Fraga, 1985) al respecto comenta lo siguiente:

“A diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado, la forma en el Derecho Administrativo tiene normalmente el carácter de una solemnidad necesaria no sólo para la prueba sino principalmente para la existencia del acto y es que en esta última rama del Derecho el elemento formal constituye una garantía automática de la regularidad de la actuación administrativa”

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en su artículo 3 los elementos y requisitos del acto administrativo, en este artículo se consideran otros elementos además de los expuestos con antelación.

Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
Requisitos constitucionales

I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;

II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley;

III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;

IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición;

V. Estar fundado y motivado; VI.- (Se deroga)

VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley;

VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;

IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;

X. Mencionar el órgano del cual emana; XI.- (Se deroga)

XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;

XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;

XIV. Tratándose de actos administrativos deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;

XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y

XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.

Los actos administrativos emanan de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 14 y 16 resguarda las garantías de Legalidad jurídica y exacta aplicación de la ley y es precisamente de estas garantías constitucionales de donde surgen los requisitos de los actos administrativos.

Por lo que hace al artículo

14, éste señala que “a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”.

El primer requisito Constitucional de acuerdo con el anterior artículo será la no retroactividad. Por retroactividad se entiende “la eficacia excepcionalmente reconocida a la Ley en virtud de la cual puede afectar a hechos, actos o situaciones jurídicas ocurridos o creados con anterioridad al momento de la iniciación de su vigencia”. (Rafael de Pina, 2003).

Este principio de no retroactividad es aplicable a los actos administrativos, dado que los órganos de la administración pública actuarán ejecutado la ley, por lo tanto, la no retroactividad se refiere a los efectos del acto administrativo, es decir, no se pueden lesionar los derechos adquiridos con anterioridad a su emisión. En ese sentido, se aplicará de manera directa lo estipulado en el artículo 14 Constitucional respetando los derechos adquiridos con anterioridad a la expedición o creación de una ley administrativa que pudiera dañarlos.

El artículo 16 del mismo ordenamiento señala diversos requisitos que surgen del párrafo siguiente:

“Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.

Del párrafo antes descrito se desprenden cinco requisitos fundamentales para el acto jurídico y la actuación del órgano administrativo que pretenda llevarlo a cabo o ejecutarlo. Los requisitos son:

1. La competencia: Es la potestad de un órgano de jurisdicción para ejercerla en un caso concreto. En palabras del Maestro Rafael I. Martínez la competencia es la posibilidad que tiene un órgano de actuar; la ley le asigna al órgano determinados asuntos que puede o debe atender. La disposición constitucional señala que el acto administrativo debe ser producido por un órgano competente, es decir, que el acto administrativo se encuentre entre los que le han sido asignados por ley, además que sean efectuados mediante un servidor público con facultades para ello.
2. La forma escrita: como se comentó en el punto anterior, la forma es un requisito indispensable del acto administrativo, y el mandato constitucional es muy claro al precisar que la manifestación del órgano deberá hacerse de manera escrita y nunca tácita, ya que con esto se constituye la garantía de certeza jurídica. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en su artículo 3, fracción IV, que el acto administrativo debe hacerse constar por escrito deberá de contar con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, señalando, además, una posible excepción a la regla aplicable únicamente para aquellos casos en que la Ley autorice otra forma de expedición.
3. Fundamentación: fundamentar un acto implica decir qué ley o qué leyes y cuáles de sus artículos son aplicables al caso, originan y justifican su emisión.
4. Motivación: consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma jurídica al caso concreto. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha manifestado lo siguiente:
“Fundarlas implica señalar los preceptos legales sustantivos y motivarlas es mostrar que en el caso se han realizado los supuestos de hecho que condicionan la aplicación de aquellos preceptos.” Como se puede ver, los términos fundamento y motivación irán relacionados de manera conjunta por lo que hace a la emisión de los actos administrativos.
5. Principio de legalidad: en su planteamiento original, conforme al principio de legalidad, la administración pública no podría actuar por autoridad propia, sino que ejecutando el contenido de la ley. Ello obedecía a una interpretación estricta del principio de la separación de poderes. Por eso, toda actividad del Estado debe ajustarse a la ley, debiendo estar los actos de los órganos administrativos producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador.

Efectos del acto administrativo

Rafael I Martínez considera que: “El acto administrativo una vez que se emite, debe ser acatado obligatoriamente por el gobernado a quien se dirige y por lo terceros que estuvieren involucrados, el acto administrativo puede requerir el empleo de la coerción para que surta efectos”. (Martínez, 2002).

Al considerar el efecto del acto administrativo como un efecto consistente en generar, modificar o extinguir una situación jurídica individual o condicionar para un caso particular, el nacimiento modificación o extinción de una situación jurídica general, estamos conscientes, además, que este mismo efecto será generador de derechos y obligaciones, las cuales son de carácter personal e intrasmisibles, por lo que sólo pueden ser cumplidas o ejercitadas por la persona a la cual el acto se refiere.

Los derechos originados por el acto administrativo podrán tener el carácter de reales o personales:

Derecho personal

“Denominado también de obligaciones o de crédito, es la facultad correspondiente a una persona para exigir de otro sujeto pasivo individualmente determinado, el cumplimiento de una obligación de dar, hacer o no hacer” (Rafael de Pina, 2003)

Se hace referencia a aquellas facultades que por el orden jurídico son atribuidas al individuo como otras tantas posibilidades de actuación, y precisamente en reconocimiento de su propia personalidad.

Derecho real

“Son aquellos derechos que se atribuyen a una persona, natural o jurídica una facultad inmediata de dominación más o menos plena sobre una cosa” (Rafael de Pina, 2003).

Es la facultad correspondiente a una persona sobre una cosa específica y sin sujeto pasivo individualmente determinado contra quien aquella pueda dirigirse.

Mucho se ha discutido sobre los efectos que los actos administrativos tienen frente a terceros, se ha tratado de comparar los derechos reales administrativos con los derechos reales de naturaleza civil; sin embargo, se ha detectado una diferencia esencial entre estos dos derechos, el derecho real administrativo si puede llegar a afectar el patrimonio, mientras que los derechos reales de carácter civil son inaplicables tratándose de bienes de dominio público.

Tratándose de los derechos administrativos se puede afirmar que el principio que regula sus efectos es contrario al que rige en materia civil, ya que la regla general es que las situaciones jurídicas creadas por el acto administrativo son oponibles a todo el mundo.

“En el Derecho Administrativo, el Estado realiza actos que tienden a la satisfacción de necesidades colectivas, y difícilmente podría llegarse a conseguir ese fin si se exigiera que los actos a él encomendados no pudiera oponerse a todos los miembros de una colectividad” (Fraga, 1985).

“En Derecho Administrativo, el concepto de tercero es sumamente diferente al de Derecho Civil, para el Derecho Administrativo el tercero es la persona a quien no es oponible un acto de autoridad, comprende al particular que tiene un derecho público o privado que puede resultar afectado por la ejecución de un acto administrativo” (Fraga, 1985).

Para dejar claro el concepto y efectos frente a terceros tenemos como ejemplos: la concesión de una patente de invención, una licencia sanitaria, registro de un título profesional, las inscripciones en el Registro Público de la Propiedad, por mencionar algunos.

Ejecución, cumplimiento y extinción del acto

Ejecución, cumplimiento

“La ejecución es el conjunto de actos necesarios para la efectuación del mandato, o sea, para determinar una situación jurídica conforma al mandato mismo”. (Instituto de investigaciones juridicas, 1983)

El acto administrativo produce sus efectos partir del momento en que haya quedado formado y una vez que se cumplan los requisitos establecidos por la ley. Pudiendo interpretarse en dos sentidos:

1) obligatorio o exigible y por tanto debe cumplirse;
2) el acto se puede ejecutar coactivamente contra la oposición de los interesados, sin tener que contar con el concurso del órgano jurisdiccional. (Morales, 1988)

Tomando en consideración que esta acción directa de la administración no cuenta con un fundamento Constitucional que la apoye, debido a las inconsistencias principalmente en los artículos 17 y 14 Constitucionales, son estas mismas las que dan soporte y validez a la acción directa. Algunos autores consideran que lo establecido en esto artículos Constitucionales podría generar limitaciones a la acción directa, pero se han encontrado ciertos argumentos que logran desvirtuar estas aseveraciones.

El artículo 17 Constitucional contiene la afirmación de que ninguna persona puede hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho, la administración y los particulares tampoco pueden utilizar la coacción para llevar adelante sus resoluciones.

Del mismo modo, en su segundo párrafo establece que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por Tribunales.

Sin embargo este artículo no ha sido un obstáculo para la ejecución de la acción directa de la administración; ya que en ningún momento se deja en estado de indefensión al particular, pero si el particular considera que el acto no es perfecto, es decir, carece de algún requisito o elemento Constitucional, podrá evitar o suspender la ejecución por medio de algún recurso, como podría ser el juicio de amparo.

Bajo la misma tesitura se encuentra el texto del artículo 14 Constitucional al mencionar:

“Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.”

En opinión del maestro Gabino Fraga, “las limitaciones al artículo 14 Constitucional dejan un amplio campo a la acción directa del poder administrativo, generando además razones que consisten principalmente en:

a) la carencia de facultades del Poder Judicial para intervenir normalmente en la ejecución de los actos administrativos;

b) en la inutilidad de la creación constitucional del Poder Ejecutivo si no puede llevar a cabo sus determinaciones más que por el conducto del Poder Judicial. (Fraga, 1985)

Es admisible el reconocimiento de la acción directa para ejecutar sus resoluciones sin necesidad de la intervención de un tribunal especializado, puesto que se ha considerado que las resoluciones deben resolverse en términos de la ley positiva o en un determinado momento decidir si la ejecución es de aplicación administrativa o judicial.

Existe además una ejecución de carácter forzoso o de carácter coactivo y son aquellas que penas pecuniarias o personales que siguen al apercibimiento decretado por la autoridad.

Hablando de un concepto ideal de la ejecución del acto administrativo, este sería que el obligado lo cumpliera de manera voluntaria, no coactiva. Por lo tanto este sería el cumplimiento del acto en su sentido liso y llano.

Extinción del acto

El acto administrativo se extingue por diversas circunstancias, existen circunstancias de derecho que están señaladas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en el artículo 11 que a la letra dice:

El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas:

I. Cumplimiento de su finalidad. (Medios normales de extinción del acto)
II. Expiración del plazo. (Medios normales de extinción del acto)
III. Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición o término suspensivo y este no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto. (Medios anormales)
IV. Acaecimiento de una condición resolutoria. (Medios anormales)
V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público. (Medios anormales)
VI. Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia. (Medios anormales)

Las dos primeras fracciones del artículo anterior son conocidas en la doctrina como medios normales de extinción del acto, en tanto que las siguientes fracciones son llamadas medios anormales, los cuales se enlistaran a continuación:

• Revocación. La revocación es el retiro unilateral de un acto válido y eficaz por un motivo superveniente. Esta forma de extinción del acto administrativo genera ciertos problemas:

a) Uno de carácter terminológico, al confundírsele con la anulación de un acto irregular o con algún medio de defensa que los particulares posean para impugnar aquellos actos que consideren lesivos a su interés.
b) El segundo problema se da en torno a qué actos pueden revocarse y cuáles no.

Debemos dejar claro en este punto que para que exista la revocación el acto debe ser perfecto y no haber agotado sus consecuencias. La revocación se realiza por medio de un acto administrativo que debe llenar todos los requisitos internos y externos del acto administrativo en general, pero también puede darse el caso de que un acto posterior revoque a uno anterior.

• Inexistencia. En caso de la falta absoluta o parcial de alguno de los elementos del acto jurídico la ley establece sanciones que pueden consistir desde la aplicación de una medida disciplinaria, sin afectar las consecuencias del acto, hasta la privación absoluta de todo efecto de éste. Por lo tanto, se considerará un acto inexistente cuando le falta uno o más de los elementos orgánicos.

Según el maestro Gabino Fraga, la inexistencia se puede producir en los siguientes casos:

Constitutivas del acto.

• Nulidad. El problema de nulidades o irregularidades en el Derecho Administrativo es descrito acertadamente por Enrique Sayagués Laso al exponer lo siguiente:
“La teoría sobre las irregularidades de los actos administrativos constituye uno de los capítulos más difíciles del derecho público. La inexistencia de disposiciones expresas que la regulen, junto con la evidente inaplicabilidad del derecho civil, ha hecho que la elaboración de los principios en esta materia quede librada a la doctrina y la jurisprudencia. Por esa razón y tratándose de cuestiones que promueven grandes dudas, no es de extrañar las vacilaciones y aun contradicciones en esta materia”.
Es bien sabido que existen varios tipos de nulidad en el Derecho Civil, siendo estas las nulidades absolutas y relativas, las cuales al no ser objeto de nuestro estudio sólo se les hace mención avocándonos al análisis de la nulidad de pleno derecho por ser la que se aplica a los actos administrativos.
La nulidad de pleno derecho es la que prevé la ley con ese carácter o que, en casos excepcionales ordena la autoridad judicial ante actos administrativos emitidos por algún órgano que resulte claramente incompetente, o por que se haya producido sin respetar mínimamente las formas correspondientes, o bien constituya un delito o su objeto sea obviamente imposible. (Martínez, 2002)

Existirá nulidad de presentarse los siguientes casos afectando a cada uno de los elementos o requisitos del acto en particular:

Si el acto es emitido por un órgano incompetente, no debe producir efecto y es totalmente nulo o ineficaz.

Ley lo permite.

o indirecta, mediata o inmediata, el acto es ineficaz.

5.1.2 Acto de gobierno.

Se habla con frecuencia de actos de gobierno y de actos políticos como si se tratara de particular actividad del Estado no comprendida en alguna de las funciones que hemos definido, habiéndose llegado a afirmar que la actividad de gobierno es una cuarta actividad del Estado, que existe al lado de la legislación, la justicia y la administración.

En el derecho francés se han considerado como actos de gobierno los actos realizados por autoridades administrativas que no son susceptibles de ningún recurso ante los tribunales. Como se considera que la teoría de los actos de gobierno aparece en un sistema jurídico moderno a base de legalidad como una paradoja y un arcaísmo, la noción de dichos actos ha ido cambiando con el tiempo con la tendencia a reducir su dominio, y así se han caracterizado sucesivamente, a causa de su fin político; a causa de su objeto por constituir parte de la actividad de gobernar, distinta de la de administrar, porque mientras la primera se concreta en actos de principio que proveen a la marcha de los servicios públicos y a la seguridad interior y exterior, la segunda se limita a la aplicación diaria de la ley y al funcionamiento normal y constante de los servicios públicos, y por último, a causa de razones de oportunidad, que forman obstáculo para someterlos a una discusión jurisdiccional, habiéndose llegado finalmente por la jurisprudencia a reconocer solamente como actos de gobierno los actos del Ejecutivo en relación con el Parlamento, incluyendo la convocatoria a sesiones, la intervención del Gobierno en los debates parlaméntanos, la iniciativa y la promulgación de las leyes; las medidas de gracia tomadas por Jefe del Estado; los actos y operaciones referentes a las relaciones diplomáticas ; las medidas de policía respecto de extranjeros en caso de guerra; las medidas de guerra fuera del territorio nacional y la declaración del estado de sitio, excluyendo las medidas de ejecución.

Resumiendo el acto de gobierno se entiende un acto que transciende más allá de lo administrativo y que, en razón de su contenido político escapa del control jurisdiccional tanto de orden judicial como administrativo.

Un acto de gobierno es un acto de poder, es el sustento de un Estado lo forman hombres que mandan y hombres que obedecen. Toda teoría del Estado tiene como preocupación fundamental la justificación del poder del Estado. Un acto de gobierno no está sujeto a la discusión de los gobernados sino que la justificación se la va a dar la oportunidad en la toma de decisión. Declara la guerra a un gobierno enemigo, significa comprometer a todos los habitantes de un país a un sistema de vida restringido. Sin embargo cuando es preciso realizarlo, los gobernantes deben tomar en consideración el bienestar de la mayoría de los miembros de su país.

Por lo que se considera que los actos de gobierno se caracterizan por tener un fin político, por su objeto y en razón de su oportunidad.

Para poder precisar conceptos, creemos necesario indicar que el Poder Ejecutivo puede apreciarse bajo un doble aspecto: como Gobierno o Poder político y como Poder administrativo.

El Ejecutivo, como Gobierno o Poder político se define por la situación que guarda dentro del Estado, con relación a éste y a los demás los deberes en que se divide el ejercicio de la soberanía. La situación del Ejecutivo como Poder administrativo se define por la relación con la ley que ha de aplicar y ejecutar en casos concretos.

Pues bien, en su carácter de gobernante, al Ejecutivo, como representante del Estado, corresponde realizar los actos de alta dirección y de impulso necesarios para asegurar la existencia y mantenimiento del propio Estado y orientar su desarrollo de acuerdo con cierto programa que tienda a la consecución de una finalidad determinada de orden político, económico o, en general, de orden social. Los actos que con tal finalidad realiza el Poder Ejecutivo son los que constituyen los actos de gobierno.

Sin embargo, la admisión de su existencia no debe entenderse como la admisión de una nueva categoría distinta de las tres que hemos estudiado, pues el elemento nuevo que se encuentra en los actos de gobierno, y que es su finalidad, no afecta la naturaleza jurídica de los actos administrativos en cuyas formas aquéllos se manifiestan.

5.1.3 Acto político.

Son los que emanan de los órganos superiores del Poder Ejecutivo denominado gobierno. Ellos comprenden una diversidad de actos como los electorales, relaciones internacionales, organización militar, seguridad interior y otros. Su característica es que, en lo general no están sujetos al control jurisdiccional, salvo los que tienen una regulación especial como el nombramiento de los altos funcionarios, indultos y suspensión de garantías y en general cuando está en juego una garantía constitucional.

El acto político se caracteriza, bien porque procede de un Poder con su carácter de órgano político en sus relaciones con los demás Poderes o entidades estatales, bien porque por medio de él se afecta un derecho político de los ciudadanos.

Así, por ejemplo, cuando el Ejecutivo propone a la Comisión Permanente la convocatoria a sesiones extraordinarias, cuando nombra Secretarios de Estado, cuando designa en los términos constitucionales Ministros de la Suprema Corte de Justicia, está realizando actos políticos, obrando como órgano político, pues sólo con este carácter puede intervenir en el funcionamiento y en la integración de los Poderes públicos. Sin embargo, los actos que así ejecuta son sustancialmente actos administrativos, y lo que les da un sello especial es el elemento formal de emanar de un órgano político.

También se consideran dentro de nuestro derecho, como actos políticos, aquellos por virtud de los cuales se afectan, como antes dijimos, derechos políticos de los ciudadanos.

En este caso, los actos que producen ese resultado conservan su .carácter administrativo o legislativo, y la circunstancia que les da su fisonomía especial, que les da su esfera en que se realizan, es una circunstancia externa que no alcanza a afectar la esencia de los propios actos.

Se confunde con frecuencia a los actos de gobierno con los actos políticos ya que estos últimos la Suprema Corte de justicia ha declarado claramente que no son sujetos a revisión jurisdiccional, sin embargo si existen diferencias, puesto que en nuestro país, el acto político se asocia a los relacionados con los procesos electorales, mismos que debemos distinguir claramente con el contenido del acto de gobierno.

En este sentido es importante subrayar que ni la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, ni en la legislación interna hace ninguna referencia a los actos de gobierno.

La polémica citada líneas arriba se complica con la existencia de esta categoría de actos políticos. En efecto, no es lo mismo gobierno que política. Los actos políticos pueden ser emitidos por particulares o por el Estado, y son aquellos que persiguen obtener o conservar el poder. Pueden tener o no implicaciones jurídicas (asistir a alguna asamblea de algún partido político; sufragar en elecciones federales, locales o municipales; hacer declaraciones a los medios de comunicación social; etc.). Sólo algunos autores diferencian entre acto de gobierno y acto político, puesto que la mayoría utiliza ambos vocablos como sinónimos.

5.2 Los actos jurídicos administrativos internacionales y los contratos administrativos.

5.2.1 Concesiones, permisos, licencias y autorizaciones.

Concesiones

Introducción

La transmisión de algunos derechos del Estado a los particulares, se ha dado desde la antigüedad a través de diferentes procedimientos e instrumentos. En nuestro país estos derechos se transfirieron, durante el siglo pasado, a través de contratos, como sucedió en materia de ferrocarriles, energía eléctrica, hidrocarburos, servicios bancario y explotación minera, principalmente, sobre todo en razón de que el Estado carecía de la experiencia técnica y de la capacidad financiera para la realización de esas actividades, por lo que a través de acuerdo de voluntades con los particulares, generalmente extranjeros, se convino ceder su ejercicio.

La celebración de contratos para otorgar o conceder estos derechos dio lugar a la figura de la concesión, que al tratarse de una manifestación de la función administrativa del Estado, es materia de estudio del Derecho administrativo. Esta concesión de los derechos del Estado en favor de los particulares se ha manejado de muy diversas maneras, en razón del tipo de derechos de que se trate, a la época que se realice, y al lugar en que se lleve a cabo, lo que ha traído como consecuencia gran diversidad de criterios respecto de su naturaleza y contenido.

Naturaleza jurídica

Las características de las concesiones varían respecto de su objeto, del tiempo y del lugar. Ello ha originado diversas teorías que tratan de explicar su naturaleza como un contrato, como un acto administrativo o como un acto mixto.

Teoría del contrato administrativo

La teoría del contrato administrativo considera que la concesión se produce a través de un acuerdo de voluntades: la del Estado, que otorga el derecho para la prestación del servicio público o para el uso, aprovechamiento o explotación de sus bienes, y la del particular, que se obliga a cumplir las conductas que el contrato le impone, y adquiere los derechos de cobrar por la prestación del servicio o de aprovechar el bien del Estado.

Teoría del acto administrativo

La teoría del acto administrativo se funda en la potestad del estado para otorgar los derechos, de manera unilateral, al particular que le asegure el cumplimiento de los fines, los cuales no pueden quedar sujetos a un convenio, ya que el interés público no puede negociarse, ni pueden otorgarse derechos sobre él. Por tal motivo, partiendo de su procedencia, la concesión es considerada un acto administrativo, al emanar de un órgano administrativo, que por su naturaleza se concreta a una declaración de voluntad especial, y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos administrativos de los gobernados, individual o colectivamente considerados.

Teoría del acto mixto

Las posiciones de los diferentes tratadistas que integran tal teoría no son uniformes, ya que dentro de ella por lo menos se presentan tres variantes:

1. La concesión participa de las dos características anteriores, ya que, por una parte, existe la de cisión unilateral del Estado para su otorgamiento y por otra, que hay un acuerdo de voluntades respecto de algunos de sus elementos, como las rifas.

2. Para otros, el carácter mixto de la concesión estriba en considerar que se encuentra integrada por un acto administrativo y un acto reglamentario. Así por ejemplo, Eloy Lares Martínez al referirse a la naturaleza de la concesión de servicio público dice que: " ... es, en parte, un contrato administrativo, y en parte, un acto de naturaleza reglamentaria. Es, en síntesis, un acto de contenido múltiple, creador de situaciones jurídicas generales, creador de situaciones jurídicas individuales y, en fin, acto de atribución de situaciones jurídicas generales a una persona física o jurídica".

3. Por último, algunos consideran que el carácter mixto de la concesión está integrado, no sólo por dos elementos sino por tres: un acto reglamentario, un acto condición y un contrato.

I. El primero es un acto administrativo unilateral, que fija las reglas de organización, funcionamiento y modo de prestación del servicio.
II. El segundo es un acto condición que atribuye- al concesionario la calidad de administrador del servicio, que lo inserta en la situación jurídica objetiva establecida por el poder público.
III. El tercero es el acto propiamente contractual que fija la duración y el contenido económico de la explotación del servicio, la ecuación económico-financiera.

Bases constitucionales

El artículo 27, párrafo séptimo, constitucional, señala que tratándose de los recursos naturales y las aguas nacionales

“... el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse si no mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.

Por su parte, el párrafo noveno del artículo 28 de nuestra Constitución Política establece que:

“El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso aprovechamiento de bienes de dominio público de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán la modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de servicios y utilización social de los bienes y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público”.

De los textos transcritos podemos desprender lo siguiente:

a) Existen dos tipos de concesiones:

1. Para la prestación de servicios públicos;
2. Para la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio público de la Federación.

b) Su otorgamiento se hará por el Ejecutivo federal, sujetándose a lo que dispongan las leyes;

c) Deberán otorgarse en razón de un interés público;

d) Deberá asegurarse la eficacia de la prestación de servicios y la utilización social de los bienes;

e) Se evitarán fenómenos de concentración que vayan en contra del interés público;

f) Se deberán establecer en ley:

1. Las excepciones,
2. Las modalidades y condiciones para su otorgamiento.

Bases legales

La regulación de la concesión en nuestro país ha quedado establecida en diferentes ordenamiento s legales, lo cual ha traído como consecuencia falta de uniformidad en su tratamiento, puesto que cada ley dispone diferentes procedimientos, requisitos, plazos, derechos y obligaciones. Así encontramos el establecimiento y regulación de concesiones en las leyes siguientes:

1. Ley de Navegación y Comercio Marítimos.
2. Ley de Vías Generales de Comunicación.
3. Ley de Aguas Nacionales.
4. Ley Minera.
5. Ley General de Educación.
6. Ley de Puertos.
7. Ley General de Bienes Nacionales.
8. Ley Federal de Radio y Televisión.
9. Ley Federal de Telecomunicaciones.
10. Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.
11. Ley de Navegación.
12. Ley Reglamentaría del Servicio Ferroviario.
13. Ley de Aviación Civil.

Tipos de concesiones

De acuerdo con lo establecido en nuestra Constitución y en las leyes que de ella se derivan, las concesiones pueden ser de servicio público; para el uso, aprovechamiento y explotación de bienes del dominio público de la Federación; y de obra pública; las dos primeras establecidas en la Carta Magna, y la última contemplada en diversas leyes administrativas.

La doctrina señala que también existe la concesión de empresa pública, que se otorga para la dirección y administración de una empresa creada por el Estado para la satisfacción de necesidades colectivas de interés general. Esta última concesión no está incluida en las que nuestro sistema jurídico establece, puesto que si se trata de otorgar derechos para la prestación de servicios públicos, ya sea que la infraestructura esté previamente establecida o se tenga que construir, sus características encajan en la concesión de servicio público.

Elementos

Los elementos generales de las concesiones son los siguientes:

I. Objetivos: En esta parte queda incluida la materia de la concesión, los derechos y obligaciones, y el plazo.
II. Derechos de reversión: En virtud de este derecho, al concluir la concesión los bienes que se destinaron a la explotación de la misma pasan a ser propiedad del Estado, sin contraprestación alguna al concesionario. Para que este derecho proceda debe estar previsto en la ley, lo cual no sucede en todos los ordenamientos que regulan la concesión.
III. Formales: El procedimiento deberá iniciarse a solicitud de la persona interesada, en la que se detallarán los datos del solicitante y la información
IV. técnica y financiera necesaria para el funcionamiento de la concesión, con lo que la dependencia realizará los estudios técnicos de procedencia, y en caso favorable deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que, de existir terceros que se vean afectados por su otorgamiento, comparezcan al procedimiento para hacer valer sus derechos, con lo que la dependencia resolverá lo que proceda.

Extinción

Las concesiones, como todo acto administrativo, tienen una existencia determinada, y por ello pueden concluir de diversas formas, unas de ellas, como la revocación, la caducidad, el rescate, la renuncia, la quiebra y la muerte, se conocen como formas anticipadas; el cumplimiento del plazo, es la forma normal de extinción.

Revocación

La concesión, como acto administrativo, puede ser revocada por la autoridad que la otorgó, por razones de oportunidad, en función del interés público, lo cual deberá ser plenamente fundado y motivado, y cubrirse al concesionario los daños y perjuicios que se le causen. La revocación es una forma de extinguir anticipadamente la concesión, sin necesidad de que exista alguna falta o incumplimiento del concesionario ya que, como se dijo, procede por razones de oportunidad, pero al lesionarse los intereses del particular, se le deberá resarcir por los derechos que pierde (daño) y por las utilidades que deja de percibir (perjuicio). La revocación también se puede dar por razones de ilegalidad, pues siendo un acto administrativo le son aplicables las reglas de extinción de éstos, tal y como ya se expuso en el capítulo décimo segundo.

Caducidad

Esta forma de concluir anticipadamente una concesión, generalmente se establece en el título que la otorga, y señala las causas por las que la autoridad administrativa puede, por sí y ante sí, hacer la declaración, las cuales generalmente consisten en el incumplimiento de obligaciones que se habían impuesto al concesionario, como pueden ser mantener el servicio o el uso y explotación del bien de manera permanente, regular y uniforme; hacerlo funcionar o explotarlo en un plazo determinado; no enajenarlo, administrarlo personalmente, etc.

Rescate

En nuestra legislación no se contempla esta figura en todos los casos como una forma de conclusión de las concesiones, sólo en algunos ordenamientos se prevé su existencia, como por ejemplo en las Leyes Generales de Bienes Nacionales, Federal de Telecomunicaciones, de Aguas Nacionales, de Puertos, Reglamentaria del Servicio Ferroviario.

El rescate constituye un acto administrativo a través del cual la autoridad concedente extingue anticipadamente una concesión, por razones de interés público, asumiendo, la Administración Pública, desde ese momento, la explotación de la materia de la concesión, e indemnizando al concesionario los daños o perjuicios que se le ocasionen con dicha medida, y que trae como efecto la acción de recuperar los bienes que al otorgar una concesión había cedido el Estado; es decir, que por medio de este acto la autoridad administrativa hace volver a su patrimonio derechos concedidos con anterioridad al concesionario, razón, esta última, que acentúa más el criterio de que se trata de la extinción de una concesión.

Renuncia

La renuncia de derechos constituye otra forma de extinción de la concesión, que la ley otorga al concesionario cuando éste ya no desea continuar con la explotación de la materia concesionada.

Quiebra

De las leyes administrativas, sólo la de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal regula en forma expresa esta forma de extinción de la concesión. A nivel reglamentario, se encuentra prevista en el artículo 44, fracción IV, del Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar.

Aunque la generalidad de la legislación administrativa no prevé esta figura, por aplicación de las leyes mercantiles, la persona jurídica sujeta a quiebra no puede seguir realizando actos de comercio, por lo que, ante la imposibilidad de realización del objeto de la concesión, ésta debe concluir, lo cual puede ser establecido en el título de concesión.

Muerte del concesionario

En algunos casos, la extinción de la persona jurídica puede dar lugar a la conclusión de la concesión, pero ello no es absoluto, pues la ley puede disponer que sus derecho-habientes continúen ejerciéndola.

Conclusión del plazo

El plazo constituye el lapso de tiempo que la autoridad concedente otorga al concesionario para que éste tenga el derecho a la explotación de la concesión. Por ello, la forma normal de extinción de la concesión es la conclusión del plazo por el que fue otorgada.

Permisos, licencias y autorizaciones

Autorizaciones

Es un acto esencialmente unilateral de la administración pública, por medio del cual el particular podrá realizar una actividad para la que está previamente legitimado; pues el interesado tiene un derecho preexistente.

Permisos

Es el acto por el cual la administración remueve obstáculos a efecto de que el particular realice una actividad, pues preexiste un derecho; por lo tanto no es un privilegio.

Licencias

Son medios de control sobre el ejercicio de determinadas actividades desempeñadas por los gobernados, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollar dichas actividades , ya que la propia administración les reconoce el derecho de ejercicio.

miércoles, 2 de febrero de 2022