DERECHO CONSTITUCIONAL
Unidad 7 Senado de la República
7.1 Antecedentes del Senado de la República.
Dentro de los antecedentes más relevantes de la Cámara de Senadores se encuentran las Cortes de Cádiz, las cuales culminaron en la Constitución que regiría a la Monarquía Española y, por ende, a los territorios que de ella dependían. En el proceso de debates de la Constitución de Cádiz, se hizo notorio la necesidad de adoptar el modelo británico, constituyendo así un Poder Legislativo, integrado a su vez por dos cámaras: la cámara alta y la cámara baja.
En el año de 1823 se convocó a la creación de un Congreso Constituyente, resaltando la importancia de la conformación del Poder Legislativo en dos cámaras: una estaría integrada con base en el número de habitantes, mientras que la otra sería de manera equitativa entre las treinta y dos entidades federativas del país.
“Fray Servando Teresa de Mier difundió la importancia del Senado y fue Miguel Ramos Arizpe quien contribuyó en forma decisiva al establecimiento del bicameralismo en México, formulando el proyecto de Acta Constitutiva de la Federación que contenía las bases a las que debía ceñirse el Congreso para redactar la Constitución. Esta primera Ley fundamental mexicana fue el anticipo de lo que vendría a ser la Constitución de 1824 (98).
La Constitución de 1824 estipuló la división de los poderes públicos, la organización del Poder Legislativo y el Judicial, otorgándoles autonomía y con ello fortaleza en sus decisiones, así como la independencia de los estados limitada por el interés superior nacional. De esta manera, en su Artículo 7° estipulaba que el Poder Legislativo de la Federación se contendría en un Congreso General, integrado por dos cámaras: la de Diputados y la de Senadores. Por su parte, el Artículo 25 establecía que el Senado se conformaría por dos legisladores de cada Estado, con una durabilidad en su cargo de cuatro años, renovándose por mitad cada dos años.
“En octubre de 1835 la Constitución de 1824 fue abrogada y sustituida por las Leyes Constitucionales que, con un sistema centralista, mantuvieron la existencia de la Cámara Alta, pero deformada en un organismo aristocratizante y nulo. La Constitución de 1857 fue terminante y llevó a la supresión del Senado, teniendo estipulado en su artículo 51 que el poder legislativo fuese unicamaral (99).
El Presidente Benito Juárez, en 1867, propuso al Congreso el restablecimiento de la Cámara de Senadores para equilibrar el poder en un sistema federalista; no obstante, no obtuvo éxito alguno.
Once años después, el Presidente Sebastián Lerdo de Tejada presentó la misma propuesta, argumentando que en una República Federal son indispensables dos cámaras para conformar el Poder Legislativo, tomando en cuenta los elementos popular y federal, representados por la Cámara de Diputados y la de Senadores, respectivamente.
Estos argumentos rindieron sus frutos cuando el 13 de noviembre de 1874 el Senado de la República fue restaurado e inició sus trabajos a partir de la apertura del Congreso el 16 de septiembre de 1875. A partir de entonces la función del Senado ha tenido diversos cambios, la revolución de 1910 llevaría de nueva cuenta a una reorganización del poder político, pero en la conformación del Congreso Constituyente de 1917, se reafirmó la necesidad de contar con un Poder Legislativo Bicamaral y con ello, se validó la existencia del Senado de la República.(100)
A partir de la Constitución de 1917, la Cámara de Senadores se compuso por dos miembros de cada Estado de la República, nombrados por elección directa. De igual forma que en la actualidad, por cada senador propietario se elegía un suplente. Su periodo de funciones era por cuatro años y se renovaban por mitad cada dos años. A partir de 1933, los senadores duraban en su encargo por seis años.
“Posteriormente, en 1993 se daría otra reforma que consideró una nueva conformación del Senado de la República, éste se integraría con cuatro senadores de cada estado y el Distrito Federal, de los cuales tres serían electos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno sería asignado a la primera minoría.(101)
En 1996, se suscitó una nueva reforma constitucional, misma que prevalece en la actualidad, la cual establece la conformación del Senado de la República por 128 senadores en total, cuatro por cada Estado, elegidos dos por mayoría relativa, uno por primera minoría y el último por representación proporcional.
7.2 Cámara de Senadores en la Constitución de 1857
En la sesión del Congreso Constituyente del 10 de septiembre de 1856, se inició el debate que posteriormente suprimiría el Senado, argumentando que estaba constituido por una aristocracia – el poder de una minoría-, ya que no provenía del pueblo, sino de las legislaturas estatales.
Asimismo, se consideraba que para ser electo senador se requería haber ocupado ciertos cargos públicos; se le hacía llamar “cuartel de invierno de las nulidades políticas”, puesto que daba la oportunidad a generales y obispos que trabajaban en contra de toda reforma, conservadores radicales.
De la misma manera, prevalecía la idea de que el tercio que nombraban los otros poderes no representaba al pueblo, sino a la política preponderante de ese entonces, cuyos intereses eran egocentristas, ya que obedecían al poder superior, lejos de representar la voluntad del pueblo mexicano. Por lo anterior, aunado a la intervención constante y decisiva de los liberales radicales, el Senado se suprimió total y finalmente en la Constitución de 1857.
“Cuando Juárez convocó a elecciones generales y a un plebiscito en 1866, trató de restablecer el Senado: “Comprendo perfectamente la prevención justa y fundada que ha habido en otros tiempos contra la institución del Senado; pero las circunstancias han variado completamente con la Reforma y no hay temor de que clases privilegiadas
pretendan refugiarse en aquel cuerpo”. Fracasó porque la medida se interpretó como un intento por debilitar a los diputados mediante la división del poder legislativo en dos cámaras.(102)
7.3 Integración de la Cámara de Senadores
El Artículo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a la elección e instalación del Congreso de la Unión, establece que:
“La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años (103).
Enrique Sánchez Bringas, en su libro “Derecho Constitucional”, explica dicho mecanismo de la siguiente manera:
Los partidos políticos que aspirar a ocupar un lugar o lugares en el Senado de la República deben registrar en cada entidad federativa una lista con dos fórmulas de candidatos, donde cada fórmula estará integrada por un candidato a senador propietario y otro suplente. Así, resultan victoriosas las dos fórmulas que alcanzan mayor cantidad de votos; “el partido político que logra la mayor votación sin haber triunfado en una de esas fórmulas se beneficiará con el tercer senador propietario y su suplente. La asignación, sin embargo, no se hace caprichosamente ya que corresponderá a la fórmula de candidatos que encabece la lista presentada por el partido político que represente la primera minoría (104).
De acuerdo a la reforma constitucional del 23 de agosto de 1996, los treinta y dos senadores restantes deben elegirse bajo el principio de representación proporcional, a través del sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal, abarcando todo el territorio nacional, es decir, los treinta y dos lugares restantes del Senado se distribuirán según la votación que obtengan los partidos políticos y de acuerdo con las listas de candidatos registrados, bajo la condición de que tanto los candidatos propietarios como los suplentes deberán acreditar tener un mínimo de seis meses de residencia de la entidad que aspiren a representar.
7.4 Quórum y reglas de Instalación de la Cámara de Senadores.
Dentro de los criterios que operan en el acto de instalación del Congreso y en el Desarrollo de sus funciones, atienden al lugar de residencia, al quórum de los legisladores, a los periodos de sesiones y a los periodos de recesos en lo que acciona la Comisión permanente.
• El lugar de residencia.
En el Artículo 44 Constitucional establece que el Congreso de la Unión debe residir junto con los otros dos Poderes de la Federación, en la capital de los Estados Unidos Mexicanos que es la Ciudad de México o el Distrito Federal. El cambio de residencia de los Poderes Federales sería determinado por el propio congreso, quien erigiría el Estado del Valle de México en lo que ahora es el territorio de la capital federal.
En el Artículo 68 estipula que los recintos de las dos Cámaras se encuentren en un mismo sitio de la capital Federal, sin que puedan trasladarse a otro sitio a menos que ambas asambleas lo acuerden, definiendo el tiempo y el modo de llevarlo a cabo y la designación de un mismo punto para la reunión de ambas Cámaras. Las diferencias que se presenten entre las dos Cámaras, en cuanto al tiempo, modo y lugar de su traslación, serán resueltas por el presidente de la República (105).
El Quórum para sesionar.
El Quórum es el número mínimo de legisladores que deben reunirse para que una asamblea esté en posibilidad normativa de sesionar.
La ley establece que como requisito mínimo en el Quórum de la Cámara de Senadores, se necesita de las dos terceras partes, por lo menos, de los senadores de la República, o sea deben asistir 86 de los 128 miembros para integrar el quórum de la Asamblea senatorial (106).
7.5 Facultades exclusivas del senado de la república
Las atribuciones exclusivas de la Cámara de Senadores corroboran que la representación constitucional de sus miembros comprenden los intereses de las entidades federativas, porque a través del desarrollo de estas atribuciones es como los estados participan –como entidades- en la adopción de sesiones que les afectan directamente en materias de política exterior, de nombramientos de servidores públicos, de defensa nacional y de su organización interna (107).
7.5.1 Análisis de la política exterior.
El artículo 76, fracción I, constitucional establece que es una atribución del Senado “Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso108”. La atribución no se limita al simple examen de esa política, implica también el pronunciamiento que la Cámara de Senadores debe hacer sobre las bondades y las deficiencias de las acciones del jefe de Estado.
El análisis realizado por el Senado tiene como imperativos los principios de política exterior establecidos por la Constitución en el artículo 89, fracción X, a los cuales el Presidente debe ceñirse de manera absoluta. Estos principios rectores son: “la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; la lucha por la paz y la seguridad internacionales (109).
Fernando Solana (110) expone, que el Senado debería de tener bases constitucionales para sugerir acciones y estrategias de política exterior que fortalezcan nuestra soberanía, aunque es necesario que la decisión y responsabilidad final en materia de política exterior quede en manos del Ejecutivo, ello no excluye la conveniencia de otorgar al Senado facultades de acción más eficaces.
7.5.2 Aprobación de los tratados internacionales y principios que deben regir a estos.
De acuerdo con la definición establecida en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 , un tratado es un acuerdo internacional celebrado 111 por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular (art. 2).
Desde épocas remotas los Estados ya sea para solucionar conflictos o establecer acuerdos en alguna materia de interés, han celebrado tratados o acuerdos bilaterales o multilaterales por ejemplo sobre límites territoriales, alianzas de paz o guerra, comerciales, etc. Al respecto, México no ha sido la excepción, actualmente la Secretaría de Relaciones Exteriores cuenta con una base de datos que contiene tratados y acuerdos vigentes celebrados por México desde 1836 (112).
En nuestra Constitución refiere que le corresponde al Senado aprobar o desechar los Tratados Internacionales y las Convenciones Diplomáticas que celebre el Presidente, en los términos de los artículos 89 fracción X, y 133 constitucionales:
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado.
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Esta atribución sólo permite a la Cámara de Senadores emitir una decisión integral; de ninguna manera puede modificar los compromisos suscritos por el jefe de Estado. Si el Senado aprueba un tratado o una convención con la que no estuvo totalmente de acuerdo, deberá formular las observaciones que estime procedentes para que, de ser el caso, el Presidente adopte las acciones correctivas que sean necesarias.
7.5.3 Ratificación de nombramientos.
Estas facultades tienen tres alcances: la ratificación, la aprobación y el nombramiento y remoción.
Respecto a la ratificación de nombramientos, el artículo 76, fracción II, de la Constitución faculta al Senado para ratificar los nombramientos que el titular del ejecutivo haga de aquellos servidores públicos que tienen a su cargo atribuciones de elevada responsabilidad en tanto que su ejercicio incide en las entidades federativas y en la población de éstas; en materia de justicia, es el caso del procurador general de la República; del servicio exterior; los ministros; agentes diplomáticos y cónsules generales; de la Secretaria de Hacienda, los más importantes funcionarios como los subsecretarios, el oficial mayor, el tesorero de la Federación y los directores generales; y de las fuerzas armadas, los coroneles, vice-almirantes y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales.
Conforme al artículo 28, debe aprobar o desechar el nombramiento que el Presidente haga del gobernador del Banco Central. El Senado debe examinar si las personas beneficiadas con el nombramiento reúnen o no los requisitos para el desempeño de esa importe responsabilidad.
Con relación a los nombramientos y las remociones, estas atribuciones se encuentran ordenadas en la fracciones V, VIII, IX y X del artículo 76 constitucional, de acuerdo con las siguientes reglas:
1) Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El artículo 76 fracción VIII, faculta al Senado de la República para nombrar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, eligiendo en cada caso al aspirante de la terna que someta a su consideración el Presidente de la República. Asimismo, el Senado debe autorizar o negar solicitudes de licencia y las renuncias de los miembros servidores públicos cuando le sean sometidas a su consideración por el titular del Ejecutivo Federal.
2) Consejeros de la Judicatura Federal. La Cámara de Senadores tiene la facultad exclusiva, conforme a lo ordenado por el artículo 100 de la Constitución, de designar a dos de los siete miembros que integren el Consejo de la Judicatura Federal. El senado para llevar a cabo dichos nombramientos no exige que los aspirantes cuenten con antecedentes en la función jurisdiccional, “Todos los Consejeros deberán reunir los requisitos señalados en el artículo 95 de esta Constitución y ser personas que se hayan distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades”(67).
3) Del jefe de Gobierno del Distrito Federal. En términos de lo dispuesto por el artículo 122 base segunda, fracción II, inciso f), en relación con el inciso f) de la base quinta, del mismo precepto, el Senado de la República, o en los recesos de ésta, la Comisión Permanente, “podrá remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso”68. En tal circunstancia, la Cámara de Senadores nombrará, a propuesta del titular del Ejecutivo Federal, un Jefe de Gobierno del Distrito Federal con carácter de sustituto que concluirá el periodo del mandato. En caso de falta absoluta, por renuncia o cualquier otra circunstancia que no haya sido el de la remoción, el nombramiento del Jefe de Gobierno sustituto le corresponderá a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y la persona así designada, también deberá concluir el período del encargo.
4) Titulares de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. El artículo 102, letra B, instituye al Senado de la República, la de nombrar al Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y a los diez miembros de su Consejo Consultivo, como facultad exclusiva, quienes serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los integrantes presentes de dicha cámara o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. El mandato constitucional deja a la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, la definición de los procedimientos que permitan la presentación de propuestas de candidatos a Presidente y consejeros que deberá hacer el Senado (113).
7.5.4 Autorización de salida de tropas mexicanas y paso de tropas extranjeras
La Constitución otorga al titular del Ejecutivo de la Unión la calidad de mando supremo de las fuerzas armadas nacionales, pero en el ejercicio de esa responsabilidad debe apegarse a las restricciones que la propia Constitución le señale.
Entre otras limitaciones, el Presidente debe solicitar y obtener autorización del Senado para ordenar la salida de las fuerzas armadas fuera del territorio nacional. Asimismo, debe solicitar permiso a la Cámara de Senadores para permitir el paso de tropas extranjeras por el territorio mexicano y la estación de embarcaciones de guerra de otras potencias por más de un mes en aguas mexicanas.
El artículo 76 fracción IV, ordena que el Presidente de la República solicite autorización al Senado para disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos estados, fijando para ello el número de elementos que pretenda movilizar. El único comentario que amerita esta atribución es su imposibilidad de ejercicio porque no existe la Guardia Nacional ya que el Congreso de la Unión ha sido omiso en la expedición de la ley correspondiente.
7.5.5. Autorización al titular del Ejecutivo Federal para salir del país.
En el artículo 88 de nuestra constitución establece 114 lo siguiente:
El Presidente de la República podrá ausentarse del territorio nacional hasta por siete días, informando previamente de los motivos de la ausencia a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente en su caso, así como de los resultados de las gestiones realizadas. En ausencias mayores a siete días, se requerirá permiso de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente.
El anterior artículo fue reformado, antes de dicha reforma no se otorgaba permiso al mandatario federal para ausentarse del país sin la autorización del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente.
7.5.6 Nombramiento de Gobernador provisional.
Las atribuciones que tiene la Cámara de Senadores para intervenir en la vida interna de los estados con el objeto de afrontar y resolver las crisis que puedan afectarles, son dos: la crisis de desaparición de poderes y la crisis por conflicto político entre los poderes en un estado.
Con relación a la crisis de desaparición de poderes, el artículo 76 fracción V, dispone que el Senado de la República tiene la facultad exclusiva de formular la declaratoria de la necesidad de nombrar gobernador provisional en algún estado de la República cuando de hecho o de derecho hubiesen desaparecido los titulares de sus poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Si la Constitución del Estado no determina el procedimiento para nombrar al gobernador provisional, el nombramiento lo hará el Senado de la República, y si éste no se encuentra sesionando corresponderá hacerlo a la Comisión Permanente, eligiendo al funcionario de una terna que al efecto envíe el Presidente de la República.
7.57 Resolución de controversias entre los estados.
Con respecto, a la crisis por conflicto político entre los poderes de un estado, la Cámara de Senadores tiene la facultad de resolver los problemas políticos que surjan entre los poderes de un estado, siempre que alguno de lo solicite. También puede intervenir cuando en un estado hubiese roto el orden constitucional a través de un conflicto armado. El senado debe dictar la resolución que corresponda apegándose a lo dispuesto por la Constitución de la República y por la del Estado afectado, conforme a lo ordenado por el artículo 76, fracción VI, constitucional.
7.5.8 Actuación como jurado de sentencia.
La fracción VII del artículo 76 establece como facultad exclusiva del Senado resolver a través de un fallo y en su calidad de jurado de sentencia, los juicios políticos que le sean sometidos a su consideración por la Cámara de Diputados:
VII. Erigirse en Jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de esta Constitución.
98 Disponible en: http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sen&mn=1&sm=3.
99 Ídem.
100 Ídem
101 Ídem
102 Carmona, Doraclicia, Artículo, Disponible en: http://www.memoriapoliticademexico.org/Efemerides/9/17091875.html
103 Op, cit., nota 19
104 Sánchez, Enrique, op, cit., nota 33. p.421
105 Op, cit., nota 19.
106 Sánchez, Enrique, op, cit., nota 33. p. 414
107 Ídem. p. 445.
108 Op, cit., nota 19.
109 Ídem.
110 Solana, Fernando, El papel del Senado en la Política Exterior Mexicana, Artículo, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.
Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/92/pr/pr12.pdf
111 Disponible en: http://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/Convencion_Viena.pdf
112 Valdés, Sandra, Los Tratados Internacionales en México, Dirección General de Servicios de Documentación, Información y Análisis, México, 2012, p. 2.
113 Op, cit., nota 19.
114 Ídem
