DERECHO ADMINISTRATIVO 1

Unidad 3. Función Pública.

3.1 Precisión del concepto. Su definición sus elementos. Su importancia.

Es importante entender que la teoría clásica que habla de las atribuciones del Estado (legislativo, jurídica y ejecutiva) liga a cada una de estas atribuciones una función. En primera instancia encontramos que la atribución comprende lo que puede hacer o no hacer el Estado y que para cada atribución hay un sentido práctico de hacer ese ejercicio depositado en un órgano y del cual se desprenden determinadas funciones.

El maestro Jorge Fernández (Ruiz, 2011) nos da la siguiente definición tomada de Manuel María Díez: “El termino función pública debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberanía, de donde la numeración primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judicial”

Es importante distinguir la función pública del funcionario público, quien es el designado para ejecutar determinada función por encargo del Estado y con lineamientos que la ley le atribuye. Esto puede surgir de definiciones como la del Diccionario Jurídico Mexicano (Instituto de investigaciones jurídicas, 1983) que la define como “la relación jurídica laboral que existe entre el Estado y sus trabajadores” dicha definición a mi entender nos confunde entre la función y el funcionario.

La existencia práctica de la función pública y su importancia se entiende con precisión con la definición que toma la Secretaria de la Función Pública en su curso de capacitación (Secretaria de la Función Pública: Nociones básicas, 2015):

“Es un instrumento de acción del Estado, que dicta y aplica las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes para la conservación y fomento de los intereses públicos. Es un elemento estratégico para el desarrollo de la sociedad, que responde a un modelo que propicia los cambios políticos, económicos, sociales y culturales (Muñoz, P. Introducción a la Administración Pública México 1997 y Amaro, R. Introducción a la Administración Pública 1993.)”.

3.2 Análisis de las teorías sobre la función pública.

Dentro del Derecho Público las tesis que se han sostenido al respecto son las siguientes:

a) La que sostiene que es un acto unilateral del Estado.

b) La que afirma que es un acto contractual.

c) La que lo considera como un acto condición.

Respecto a la primera teoría se considera que se da por un acto unilateral, ya que el servicio a prestar es impuesto unilateralmente por el poder público lo cual no es posible ya que la libertad de trabajo es una garantía individual en los términos del artículo 5 Constitucional. La segunda le da un carácter de contrato administrativo, en virtud del concurso de voluntades que se requiere, sin embargo, la naturaleza pública del interés, materia de la relación, no puede quedar sujeta a la negociación, por lo que esta teoría se desecha.

La segunda tesis que sostiene el carácter contractual del acto creador de la función pública, considera que ésta nace de un contrato administrativo desde el momento en que existe un concurso de la voluntad del Estado que nombra y la del nombrado que acepta, sin que importe que no haya una perfecta igualdad entre las partes, puesto que lo mismo ocurre en todos los contratos administrativos, ni que la función o cargo no sean bienes que estén en el comercio, puesto que el objeto del contrato son los servicios y la remuneración, que si lo están y sin que importe que el Estado fije previa y unilateralmente los derechos y obligaciones del empleado o que los pueda modificar en la misma forma durante la prestación del servicio.

La tercera teoría, de mayor aceptación, dice que la concurrencia de voluntades es indispensable para la aplicación de un estatuto específico, predeterminado por la ley, que no puede ser modificado por el interés de las partes, ya que su consentimiento sólo genera la individualización de la disposición general al caso concreto. Esta teoría se denomina del acto-condición.

Los criterios expuestos han sido rechazados en ocasiones por los juristas dedicados al estudio del Derecho Administrativo, es conveniente mencionar lo sostenido por el maestro Gabino Fraga (Fraga, 1985):

“Es necesario considerarlo como un acto diverso, cuyas características son las de estar formado por la concurrencia de las voluntades del Estado que nombra y del particular que acepta el nombramiento y por el efecto jurídico que origina dicho concurso de voluntades, que es no el de fijar los derechos y obligaciones del Estado y del empleado, sino el de condicionar la aplicación a un caso individual de las disposiciones legales preexistentes que fijan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que corresponden a los titulares de los diversos órganos del poder público”.

3.3 La función pública desarrollada por los poderes federales, locales y municipales. El servicio público.

El criterio que diferentes tratadistas han expuesto sobre el servicio público obedece a la realidad social y jurídica de una determinada época y lugar, lo que ha traído como consecuencia conceptos diferentes. Se ha identificado  al servicio

público como la actividad fundamental del Estado, por ser éste una corporación se servicios públicos organizados y controlados por los gobernantes.

Andrés Serra Rojas define al servicio público como:

“El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la administración pública activa o

autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar- de una manera permanente, regular, continua, y sin propósitos de lucro-, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público” (Rojas A. S., 1981).

La definición de servicio público en la legislación contenida en la Ley

Estos servicios públicos han sido catalogados de diversas maneras, y bajo diferentes criterios, por lo que se enunciara la clasificación más común de estos servicios, que es conforme al nivel de competencia en el que son aplicados los servicios públicos pueden ser:

a) Federales. La distribución de energía eléctrica, el transporte público.

b) Locales. Todos aquellos desempeñados por los gobiernos de las entidades federativas o bien concesionados por los mismos y cuya gestión no le haya sido reservada constitucionalmente a la Federación.

 

c) Municipales. Los municipios tendrán a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, etc. Así como los que determinen sus legislaturas locales.

Regulación constitucional

De las reformas que se han hecho al texto original de la Constitución, destacan las correspondientes a los artículos 28 y 115, toda vez que en ellos se utiliza el término servicio público con precisión respecto a su contenido y características.

Del artículo 28 destacan el párrafo noveno, en el cual se dan las bases

para el otorgamiento de las concesiones de servicio público, y, en particular, el párrafo décimo, en virtud de que por primera vez establece la existencia especial de un régimen de servicio público y la obligatoriedad de que se regule en la ley a efecto de que pueda ser considerado como tal. Por lo tanto, sólo podrán ser considerados como servicios públicos aquellas actividades que la Constitución o las leyes establezcan.

En el ámbito municipal, la fracción III del artículo 115 constitucional identifica los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público,

c) e) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto,

e) Panteones,

f) j) Rastro,

g) g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

i) Los demás que las legislaturas locales determinen.

En la fracción IV, inciso e), de este mismo dispositivo quedan incluidos como parte de los ingresos municipales, las cantidades que obtengan los ayuntamientos por la prestación de servicios públicos; y en el artículo 116, fracción VII, de la propia Constitución se establece la posibilidad de que la Federación transfiera a los Estados y éstos a los municipios la facultad para manejar servicios públicos de la Federación.

También se utiliza el término servicio público en el sentido del de empeño de la función pública, como se hace en el artículo 13 constitucional, que se refiere a la compensación de servicios públicos.

Por otro lado, en el artículo 28 constitucional se infiere que la facultad del Congreso de la Unión para el establecimiento de los servicios públicos no es absoluta, ni puede ser caprichosa, arbitra y extensiva, puesto que su creación está condicionada a la satisfacción de necesidades de interés general, toda vez que claramente establece que "Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

Tales necesidades, individuales o colectivas, puede satisfacerlas el Estado, o los particulares, de acuerdo con los derechos de comercio e industria que consagra el artículo 5° de la Constitución.

Pero a través de los servicios públicos sólo incumbe al Estado la satisfacción de esas necesidades colectivas, que al determinar por la vía político legislativa su asunción se convertirían en necesidades públicas.

Características y elementos

La doctrina ha conceptualizado al servicio público como una actividad técnica que de manera general, uniforme, regular y continua, realiza el Estado por sí o a través de los particulares concesionarios, conforme a las disposiciones legales que la regulan, para la satisfacción de necesidades colectivas de interés general.

A partir de este concepto es posible derivar las características esenciales del servicio público.

1. Es una actividad. Con lo que queda establecido que no se trata de un órgano ni de un sistema normativo, sino de la acción que realizan los órganos de la Administración Pública. Esta actividad se traduce en la prestación de los servicios, elevados al rango de públicos, que efectúa el Estado, directa o indirectamente, y que tienen como fin la satisfacción de las necesidades públicas de interés general. Por ello se ha considerado que el servicio público tiene un carácter eminentemente "prestacional". A través del mismo el Estado se relaciona con los gobernados, proporcionándoles los beneficios que el servicio otorga a sujetos individualmente considerados, para la satisfacción de sus necesidades.

2. General. El servicio público es general en virtud de que es para todos los que lo solicitan y no sólo para algunas personas; por ello, la prestación respectiva debe realizarse sin distinción alguna de individuos.

3. Uniforme. El carácter uniforme o de igualdad, como también se le identifica, del servicio público, implica que las prestaciones que se hagan a los usuarios deben ser idénticas para todos los que se encuentren en igualdad de condiciones al solicitar el servicio.

4. Regular. El servicio público debe efectuarse de manera regular, es decir, con las condiciones preestablecidas en las reglas, normas y demás disposiciones que son aplicables, mismas que disponen la forma en que deberá ser aplicables cada uno de los servicios públicos.

5. Continua. La continuidad en los servicios públicos implica que estos deben realizarse de manera ininterrumpida. A fin de lograr dicha continuidad, en los ordenamientos jurídicos o en los actos de concesión se establecen una serie de medida que son, entre otras, las siguientes:

a) Limitaciones o exclusión del derecho de huelga;

b) Ejecución directa por parte de la Administración en la prestación, en aquellos casos en que el servicio público sea concesionado como es el caso de la requisa;

c) Sanciones al concesionario que interrumpa el servicio;

d) Imposibilidad de que se dicten medidas ejecutivas en contra de lo bienes afectos a los servicios públicos;

Los elementos del servicio público son:

I. El fin del servicio público,

II. 11. La persona que lo presta,

III. 111. El régimen jurídico que lo regula.

I. El fin del servicio público. Está constituido, como ya se dijo, por la satisfacción de las necesidades colectivas de interés general.

II. La persona que presta el servicio público. La titularidad del servicio público corresponde al Estado, el cual lo ejecutara directamente, a través de sus órganos administrativos o indirectamente por medio de particulares concesionados.

III. El régimen jurídico que lo regula. En virtud de que el artículo 28 constitucional establece que la ley, además de crear el servicio público establecerá las modalidades y condiciones que aseguren su eficaz prestación, y que el régimen de sujeción del mismo se apegará a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estado Unido Mexicanos.

Algunos de los elementos de los servicios públicos siguiendo al maestro Rafael I. Martínez Morales (Morales, 1988) son:

o Es una creación jurídica, no hay servicio público sino hay una norma que lo cree.

o Responde a una necesidad colectiva que debe ser atendida.
o Su desempeño requiere de una empresa u organización empresarial profesionalmente establecida.
o Su ofrecimiento está desprovisto de lucro.
Su actividad se rige por reglas de Derecho Público, aun cuando sea prestado por particulares concesionarios.

Clasificación

La clasificación que la doctrina ha hecho de los servicios públicos, responde muy diversos criterios, lo cual ha permitido agruparlos de la siguiente forma:

a) Por la titularidad del servicio,

b) Por la importancia de los servicios,

c) Por el modo de su utilización,

d) Por la determinación del usuario,

e) Por la persona que presta el servicio,

f) Por la forma de participación del Estado,

g) Por la retribución de los servicios,

3.4 Los servidores públicos, desarrolladores de la función pública sus clasificaciones Regulación jurídica aplicable. Derechos y obligaciones.

Los servidores públicos definición

Luis Humberto Delgadillo (Luis Humberto Delgadillo, 2014) define al funcionario público como “aquel que tiene la investidura del órgano, y que, por ello, ocupa un grado en la estructura orgánica y asume funciones de decisión y mando” y lo distingue del empleado al decir “que el empleado, es la persona que presta sus servicios a la Administración sin tales características: ”el funcionario es aquel que ejerce las actividades, competencias u “oficios” del órgano, y no la persona que loa auxilia.

Por "servidor público", se identifica a toda persona que tenga una relación de trabajo con el Estado, sin distinción del tipo de órgano en que se desempeñe, o del ordenamiento laboral que lo regule, toda vez que las relaciones, las responsabilidades a que se refieren son ajenas a las del Derecho Laboral. Así tenemos que, en los términos del artículos 108 constitucional, “... se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros de los poderes Judicial

Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal.

Por tanto, el sólo hecho de desempeñar un empleo, cargo o comisión en los órganos del Estado da la calidad de servidor público, sea que lo desempeñe como resultado de una elección, un nombramiento de carácter administrativo, un contrato laboral, un contrato civil de prestación de servicios, o una designación de cualquier naturaleza.

Clasificaciones

El artículo 108 Constitucional es explícito al definir a quienes serán considerados como servidores públicos, ya que este reputa como servidor público a toda persona que desempeña un empleo, un cargo o una comisión de cualquier naturaleza dentro de la administración pública, incluso a los representantes de elección popular, a los miembros del poder judicial y a los demás funcionarios y empleados. Esta definición proporcionada por el texto constitucional es explícita, también nos otorga un campo bastante amplio para ser considerado servidor público, lo que podría generar confusión al momento de pretender aplicar algún régimen jurídico, por lo que se considera conveniente señalar que al hablar propiamente de los trabajadores al servicio del Estado se clasifican en:

 Altos funcionarios. Son las personas de primer nivel en el ejercicio de la administración Pública. Su función se identifica con los fines del Estado; sus actos trascienden a los particulares y afectan o comprometen al Estado. La nota característica de esta categoría dentro de la administración pública es que la inestabilidad de sus miembros en los cargos asignados o logrados por la vía del sufragio es mucho más marcada que en los niveles inferiores e implica en la mayoría de las veces la culminación de la carrera dentro del servicio civil.

 Funcionario. La persona que realiza una función pública, que tiene poder de decisión, mando de persona, y ejercicio de autoridad.

 Empleado. Es toda persona física que presta un servicio para algún órgano del Estado, en virtud de un nombramiento y que se desempeña normalmente en actividades de apoyo al funcionario.

La doctrina realiza también una clasificación basándose en los siguientes supuestos:

a) en la duración en el empleo,

b) de su retribución,

c) de la naturaleza del derecho que regula la relación,

d) del tipo de sus funciones,

e) del tipo de ordenamiento que regula su actuación

Toda clasificación puede tener rasgos arbitrarios. En general podemos entender que se considerará funcionario o servidor público a aquél que ocupa un grado en la estructura orgánica y que asume funciones de representación, iniciativa, decisión y mando.

Desarrolladores de la función pública:

El Estado sólo puede realizar el ejercicio del poder mediante la actuación de las personas físicas, por ello cuando se habla de “función pública” se refiere a la actuación de los individuos investidos de la competencia que la ley le atribuye a los órganos, por lo cual se hace referencia a los empleados del Estado y a las características jurídicas que presentan en

el desarrollo de su actividad, pero no se debe confundir la acción del sujeto con el régimen jurídico de los sujetos que ejercen la acción.

Toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en el sector público, además de su condición general como gobernado, y su régimen particular como trabajador; sujeto a las normas de naturaleza laboral, tendrá un régimen especial como servidor público.

“Entre el servidor público y el Estado solo existe una relación de servicios, la actuación del servidor público en ejercicio de sus facultades conferidas al órgano solo puede ser vista como una manifestación del poder del Estado, independientemente de los derechos y obligaciones que como persona física tenga, y como servidor público puede oponer al ente público, en ejercicio de sus derechos y obligaciones”. (Delgadillo Gutiérrez, 2015)

Regulación jurídica aplicable

El régimen jurídico de los servidores públicos es muy variado, ya que, en primer lugar, existen dos ramas del Derecho que regulan su relación: una, el Derecho Disciplinario, y otra que podríamos denominar Derecho Laboral Burocrático; y en segundo término, este Derecho Laboral se encuentra integrado a su vez por varios sistemas que establecen, de acuerdo con la calidad y tipo de relación de los trabajadores, sistemas diferentes, que más adelante señalaremos.

El Derecho Disciplinario consiste en el conjunto de normas que regulan el comportamiento de los servidores públicos, las cuales están fundamentadas en la facultad de organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, con arreglo a lo dispuesto por los artículos 89 fracciones I y II, y 90 Constitucionales, que establecen un sistema de sanciones a efecto de que la actuación de los servidores públicos se ajuste a los valores tutelados, establecidos en el Título Cuarto de la Constitución.

La aplicación de las normas disciplinarias por la Administración Pública, no tiene como supuesto la relación laboral, sino la calidad o posición de sus trabajadores en cuanto servidor público, de donde se deriva la sanción por el incumplimiento de las obligaciones para con la sociedad.

El fundamento constitucional y legal del Derecho Disciplinario lo constituyen el Título Cuarto de la Constitución Política y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

La regulación de las relaciones laborales entre la Administración Pública Federal y sus servidores, está integrada en varios sistemas como son:

A. El formado por el Apartado "A” del artículo 123 Constitucional y la Ley Federal del Trabajo. En este sistema se encuentran reguladas las relaciones obrero-patronales entre los trabajadores y ciertos organismos descentralizados y empresas de participación estatal (Petróleos Mexicanos, Instituto Mexicano del Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales de México y Comisión Federal de Electricidad)

B. El regulado por el Apartado "B" del artículo 123 constitucional y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. El artículo 1° de esta ley establece las dependencias y los trabajadores que se encuentran bajo este régimen, en el que incluye a los trabajadores de los Poderes de la Unión (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y a ciertos organismos descentralizados que identifica de manera expresa.

C. El de los Trabajadores de Confianza. Estos trabajadores, al quedar excluidos del régimen de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (art. 8°), quedan regulados por el Apartado "B" del artículo 123 constitucional, los principios generales del derecho y los criterios y jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

D. El de los Miembros del Servicio Exterior Mexicano. El servicio Exterior Mexicano es el órgano permanente del Estado que se encargado de representarlo en el extranjero y de ejecutar la política exterior nacional ante los Estados extranjeros u organismos y reuniones internacionales (art. 1° de la Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano); por disposición del artículo 8° de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, queda excluido de su régimen, por lo que su situación jurídica queda regulada por lo establecido en el Apartado "B" del artículo 123 constitucional.

E. El de los Miembros de las Fuerzas Armadas (Ejército Mexicano, Marina Nacional), con excepción del personal civil de las Secretatarías de la Defensa Nacional y de Marina, quedan excluidos de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (art. 8°), y por lo tanto el régimen quedará integrado por el Apartado "B" del artículo 123 constitucional y demás leyes relativas a la disciplina castrense (Ley Orgánica de la Armada de México etc.)

F. Los cuerpos de seguridad pública, el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras, que se regulan por sus propias leyes, de acuerdo con lo ordenado por la multicitada fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.

Derechos y obligaciones

Las obligaciones impuestas a los servidores públicos emanan de la constitución y del ámbito legal y reglamentario, como primera obligación tienen el de presentar la protesta de guardar la Constitución y las leyes que emanen de ella.

Para todos los servidores públicos, sean funcionarios o empleados, la Constitución prevé ciertos valores que deberán salvaguardar en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones. Estos valores tutelados son:

• La legalidad.

• Honradez,

• Lealtad,

• Imparcialidad y

• Eficiencia.

En aras de proteger estos valores el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece las obligaciones de éstos las cuales en caso de incumplimiento serán sujetos a un régimen de responsabilidades contemplados en la Ley en comento.

Del mismo modo el artículo 80 de la mencionada Ley, establece la obligación de presentar la declaración de situación patrimonial, siendo esta obligación únicamente para los servidores públicos que ostenten los cargos de jefe de departamentos y niveles superiores. Así como el de abstenerse dar dádivas, regalos, beneficios etc. Para él, su cónyuge y familiares hasta cuarto grado.

Así mismo el artículo 44 de la Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del Estado también prevé una serie de obligaciones inherentes al trabajador.

Por otra parte las leyes laborales también prevén para los trabajadores de la Administración Pública una serie de obligaciones inherentes a su relación laboral o de servicio. El artículo 134 de la Ley Federal del Trabajo prevé las obligaciones de los trabajadores de la Administración Pública Paraestatal que se rigen por tal ordenamiento.

Los derechos de los servidores públicos, el maestro Gabino Fraga (Fraga, 1985) considera que se deben tomar en consideración los siguientes elementos para poder precisarlos:

1. El funcionario o empleado en su carácter de titular de un cargo, tiene facultades respecto de los particulares. Tales facultades constituyen la esfera de competencia que forma el cargo público.

2. Las obligaciones y derechos del funcionario o empleado constituyen una situación jurídica general, o establecida para individuos en particular.

3. El hecho de que sea una ley la que defina la situación del empleado o funcionario, no debe ser un motivo para negar la existencia de derechos a su favor, pues la Ley se considera como una de las fuentes del derecho.

4. No se puede negar la existencia de un derecho solo porque no sea de índole patrimonial.

5. El respeto en favor del empleado, de las prerrogativas que la ley otorga no es incompatible con ir adaptando el servicio a las necesidades que el Estado debe satisfacer.

Los derechos de los servidores públicos regulados en los ordenamientos antes señalados, se pueden resumir en:

 derecho al ascenso,

 derecho al sueldo o salario,

 derecho de asociación sindical derecho a huelga,

 derecho a ventajas económicas como compensaciones, horas extras, gastos de representación gratificaciones, aguinaldos,

 derecho a la seguridad social, pensiones, jubilaciones etc.

Además de los ya enunciados se agrega el primero y más importante que es el derecho al cargo o empleo para el que son designados y el derecho a la inamovilidad de sus puestos. Es bien sabido que dentro de la legislación mexicana existe la facultad expresa de “… crear y suprimir empleos públicos de la Federación” cual es indiscutible. Lo que si genera un punto de controversia es el surgimiento del problema de la inamovilidad de los Servidores públicos, ya que existe gran diversidad de opiniones en la doctrina para resolver este problema; en el sistema legal mexicano pueden distinguirse al respecto tres categorías de disposiciones” (Fraga, 1985).

a. unas, conforme a las cuales el poder público pueden hacer libremente remociones;

b. otras, en las que se fija un término a la duración del cargo y

c. por último, las que establecen la facultad de remoción sólo por causas especiales y de acuerdo con un procedimiento. (Fraga, 1985)

Responsabilidad

Cuando en el desempeño de sus funciones los servidores públicos incumplen con las obligaciones que la ley les impone, se hacen acreedores a sanciones, las cuales pueden presentar características diferentes, en razón del régimen legal aplicable, de los órganos que intervienen, de los procedimientos para su aplicación, de la jurisdicción a cuya competencia corresponde su conocimiento.

Gabino Fraga (Fraga, 1985) cuando señala que “La falta de cumplimiento en los deberes que impone la función pública da nacimiento a la responsabilidad del autor, responsabilidad que puede ser de orden civil, de orden penal o de orden administrativo. Cualquier falta cometida por el empleado en el desempeño de las funciones lo hace responsable administrativamente, sin perjuicio que puede originarse, además una responsabilidad civil o penal".

En lo que hace al tema de la responsabilidad, cabe considerar que el titular del órgano administrativo se encuentra en una doble relación con la organización a la que pertenece. Cuando actúa “hacia dentro de la administración” es decir, como sujeto de derecho con derechos y obligaciones propios diferentes a los de la organización y cuando actúa “hacia fuera” y en interrelación con otras personas físicas o jurídicas ajenas a la organización.

La responsabilidad es control y garantía: es garantía de los ciudadanos, pero también es un principio de orden y un instrumento de control del poder.

Con anterioridad, el pleno de la Suprema Corte había identificado claramente los diferentes tipos de responsabilidades de los servidores públicos, según podemos apreciar en la Tesis P.LX/96, que dice:

RESPONSABILIDADES DE LOSSERVIDORES PÚBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL.

-De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes:

A. La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisión que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho;

B. La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito;

C. La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia en la función pública, y

D. La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales.

Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias.

Responsabilidad Política

La responsabilidad política se da cuando un detentador del poder tiene que dar cuenta a otro detentador del poder sobre el cumplimiento de la función que ha sido asignada.

El cumplimiento de esta responsabilidad se ejerce mediante, juicio político que será el control que ejercen las Cámaras del Congreso de la Unión sobre otros órganos del Gobierno Federal, con el objeto de hacer efectiva su responsabilidad conforme a las causas expresadas en la constitución mediante un procedimiento especial

Burgoa define al juicio político como: “El procedimiento que se sigue contra algún Alto Funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sanción legal conducente por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetración se le declare culpable.”

El juicio político es de carácter especial, no judicial; sólo procede respecto de cierto tipo de servidores públicos y se constituye en “un mecanismo extraordinario por los actos materia del mismo, por la jerarquía de aquellos cuya conducta se cuestiona por los órganos competentes para conocer y decidir, y por el carácter de las resoluciones que en el mismo se dictan”.

Esta responsabilidad se encuentra prevista en los artículos 109 fracción I y 110 Constitucionales, y en el título II de la Ley Federal de responsabilidades de los Servidores Públicos y señala los sujetos a juicio político por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

Responsabilidad Penal

La responsabilidad penal se configura por los actos u omisiones, que constituyen infracciones considerados delitos por el Código Penal o leyes especiales.

Los delitos cometidos por Servidores públicos han sido catalogados por el código penal en dos grupos:

a. Delitos propios de los Servidores Públicos.

b. Aquellos delitos en los que la figura del Servidor Público produce un agravamiento de la sanción.

En el primer grupo se encuentran abuso de autoridad y violación de deberes públicos, cohecho y tráfico de influencias, malversación de caudales públicos, negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas, exacciones ilegales, enriquecimiento ilícito; mientras que el segundo grupo estará conformado por: delitos de violación de domicilio, de secreto, atentado y resistencia a la autoridad, usurpación de autoridad, títulos y honores, denegación y retardo de justicia, evasión y quebrantamiento de pena, defraudación, rebelión y falsificación de sellos.

En el caso de que algunos funcionarios tengan la protección constitucional del fuero, como requisito para ser procesados, sería necesaria la declaratoria de procedencia que dicte la Cámara de Diputados.

La responsabilidad Penal tiene sus fundamentos constitucionales en los artículos 109 Fracción XI y 111, además de lo establecido por el título II de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Responsabilidad Civil

La responsabilidad civil se prevé como el daño que causen los funcionarios a los particulares, cuando obren en el ejercicio de sus funciones. Este daño puede ser económico, y consistir en la pérdida o menoscabo sufrido en el patrimonio; o bien, daño moral, entendiéndose por éste la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro honor, reputación, configuración vida privada y aspecto físico, o bien en la consideración que de sí mismo tienen los demás. La responsabilidad civil se exigirá de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1916 y 1928 del Código Civil Federal.

También existe la responsabilidad de naturaleza civil para con el Estado, que es aquella en la que incurren los funcionarios y empleados, por sus actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, estimable en dinero, que afecte a la Hacienda Pública Federal, al Distrito Federal, o el patrimonio de los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y de los fideicomisos públicos. Este tipo de responsabilidad tiene su base en la Ley sobre el Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación y su Reglamento, en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, o bien en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda.

Responsabilidad Administrativa

La responsabilidad administrativa se encuentra prevista en los artículos 109, fracción III y 113 constitucionales, y en el título tercero de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Este tipo de responsabilidad se establece para todos los servidores públicos, por actos u omisiones en los que incurran, y que afecten los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

El artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece un catálogo de obligaciones que sujeta a todo servidor público, con el fin de salvaguardar los principios antes señalados y cuyo incumplimiento dará lugar a la imposición de sanciones administrativas, las cuales pueden ser:

I. Apercibimiento privado o público. Il. Amonestación privada o pública.

III. Suspensión.

IV. Destitución del puesto.

V. Sanción económica.

VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

3.5 Función pública ejecutiva — administrativa; la legislativa y la judicial.

A. Función legislativa.

Se hace ostensible la potestad y el imperio del Estado a través del ejercicio de la función legislativa, al imponer patrones de actuación a la conducta externa humana a través de normas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas; en ejercicio de dicha función el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga la ley.

Como queda dicho, la función legislativa lo puede ser tanto en sentido formal como en sentido material; hablamos de función formalmente legislativa cuando es ejercitada por los órganos específicamente previstos por la Constitución para tal efecto; en opinión de Gabino Fraga: "La función legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional forman el Poder legislativo".

Formalmente, de acuerdo con el artículo 70 constitucional, toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto; del sentido formal de la función legislativa se infiere el principio de la autoridad formal de la ley conforme al cual las resoluciones del Poder Legislativo sólo pueden ser interpretadas, reformadas, adicionadas, derogadas y abrogadas por otra resolución del mismo Poder y bajo los mismos procedimientos empleados para su creación original.

Con prescindencia del órgano que la ejerza, la función materialmente legislativa será la que produzca normas jurídicas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas, cuales son no sólo las leyes emitidas por el Congreso, sino también los reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad que le confiere la fracción 1 del artículo 89 constitucional, y los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder judicial de la Federación, expedidos por el Consejo de la judicatura Federal, en ejercicio de la atribución que le asigna la fracción 11 del artículo 81 dela Ley Orgánica del Poder judicial Federal: así como los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos municipales aprobados por los ayuntamientos, con base en la fracción 11del artículo 115 constitucional.

B. Función jurisdiccional

La función jurisdiccional figura dentro de la numeración primaria de las funciones del Estado, la cual también admite la distinción de función formalmente jurisdiccional, que en el ámbito federal viene á ser toda la encomendada a los órganos depositarios del Poder Judicial previstos en el artículo 94 constitucional, a saber: Suprema Corte de justicia, Tribunal Electoral, tribunales colegiados y unitarios de circuito, y juzgados de Distrito; en tanto que la función materialmente jurisdiccional, será la que tenga por objeto iuris dictio, o sea, declarar el derecho, aplicar la ley en caso de controversias o conflictos suscitados entre los particulares, entre éstos y los órganos del Estado, así como en los surgidos entre los órganos del Estado, mediante la resolución respectiva contenida generalmente en la sentencia, que asume fuerza de verdad definitiva. La función jurisdiccional es ejercida materialmente no sólo por los órganos depositarios del Poder Judicial, sino también por los de los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

C. Función administrativa

La función administrativa requiere de ejercicio permanente y constante. La función administrativa es de difícil acotamiento y precisión, por cuya razón algunos autores han tratado de definirla por exclusión de la función legislativa y de la jurisdiccional, al afirmar que será administrativa toda función pública diferente de la legislativa y judicial. Hans Kelsen afirma: "Defínase la administración como aquella actividad del Estado encaminada al cumplimiento de los fines y tareas del mismo, especialmente los fines de poder y de cultura”

Formalmente, la función administrativa pertenece, en principio al órgano depositario del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que los depositarios de los otros Poderes la ejerciten materialmente, como ocurriría si el Congreso determinara cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación, o como acontece cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación nombra a su secretario general de acuerdos y demás funcionarios a que se refiere la fracción XI" del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

D. Funciones emergentes

Junto a las funciones públicas tradicionales surgen otras de nuevo cuño que emergen con identidad propia como independientes, entre ellas, la de regulación monetaria, la electoral, la registral y la fiscalizadora o de control, las cuales ya han cobrado identidad y autonomía en el constitucionalismo moderno.

a. Función monetaria

La metamorfosis del banco central o de emisión lo convierte en depositario de la función pública estatal de regulación monetaria en el país respectivo; así ocurre en, México, donde dicha función pública está implícitamente reconocida en el artículo 28 de la Constitución general de la República, que la asigna al banco central, al disponer:

“El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración, su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.

No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia”.

b. Función electoral

Nuestra Constitución acoge la función electoral como función pública estatal, al disponer en la fracción III de su artículo 41:

“La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, la legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores”.

 

c. Función registral

Consiste en dar certeza, autenticidad y seguridad jurídica a hechos, actos y situaciones relacionadas con personas o bienes, mediante la sistematización de inscripciones, anotaciones, catálogos e inventarías, que le permita proporcionar información veraz al público. Por ello, todo registro público debe ser una institución pública a quien se encomiende el ejercicio de la función pública registral a través de la ejecución sistemática de actos administrativos que, en la definición de Miguel Acosta Romero:

"es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, y en ejercicio de la potestad pública. crea, reconoce, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general"

d. Función fiscalizadora o de control

En todo Estado es la posible la corrupción de, los servidores públicos; el propósito de prevenirla y de evitarla contribuye a considerar y reconocer a la fiscalización o control patrimonial del Estado como una función pública cuyo ejercicio requiere del desempeño de una actividad técnica y esencial del estatal dirigida a vigilar, verificar, comprobar y evaluar las actividades, de los órganos, dependencias y servidores públicos a cuyo cargo está el manejo de los fondos, valores, recursos, bienes y derechos del propio Estado.

En México, en el ámbito federal, tanto las Secretarías de Estado como la Procuraduría General de la República, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal mayoritaria cuentan, en un primer nivel de vigilancia, con órganos internos de control que, en ejercicio de la función de fiscalización o control, tratan de descubrir sus fallas y adoptar las medidas necesarias para corregirías.

El titular del Poder Ejecutivo cuenta, en un segundo nivel de vigilancia, con la Secretaría de la Función Pública, órgano al que se atribuye en parte la función de fiscalización o control, para supervisar la actuación de todas las dependencias y entidades de la administración pública, lo que le permite adoptar, dentro de los márgenes previstos por la ley, las medidas correctivas que considera convenientes.

En un tercer nivel, existe en el ámbito federal de nuestro país un órgano independiente del Poder Ejecutivo que desde el exterior del Poder Ejecutivo Federal revisa su actuación, dicho órgano es la Auditoría Superior de la Federación. Entidad de fiscalización superior de la Federación, prevista en el artículo 76 constitucional, a la que se atribuye el ejercicio de la función fiscalizadora.