DERECHO CONSTITUCIONAL

Unidad 5

Congreso de la Unión

5.1 Doctrina y Legislación unicamarismo y bicamarismo,

Se denomina como unicamaral al parlamento constituido por una sola asamblea y bicamaral al integrado por dos y para aludir al sistema correspondiente a cada una de estas dos figuras procede hablar de unicamarismo y bicamarismo, respectivamente.

De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Poder Legislativo se deposita en un Congreso General que se divide en dos cámaras: Diputados y Senadores. Por disposición constitucional ambas cámaras tienen igualdad de poder y facultades, salvo las que se reservan exclusivamente a alguna de ellas. (81)

Existe un tercer órgano del Congreso General, denominado Comisión Permanente, normalmente ésta comisión ejerce determinadas atribuciones originalmente conferidas al Congreso o a alguna de las cámaras, durante el tiempo que éste se encuentre en receso.

En el Derecho comparado de los países que se ajustan al modelo de democracia constitucional, también denominada democracia liberal o democracia occidental, existen diversas maneras de estructurar el Poder Legislativo. Éste puede ser unicamaral y lo ejerce una sola asamblea o cuerpo colegiado, bicamaral si se constituye con dos cámaras o multicamaral si se conforma por más de dos asambleas. Este último caso es muy poco frecuente; se presenta en casos especiales en los que para producir un resultado legislativo se requiere la voluntad de múltiples cuerpos colegiados. Esta situación puede ocurrir en la aplicación de procedimientos de reforma constitucional en estados federales cuando intervienen los órganos legislativos de las entidades federadas. Dichos procesos de reforma constitucional que, esencialmente, son también procesos legislativos, hacen intervenir a varios órganos colegiados. En México por ejemplo, se exige además de la aprobación de las dos cámaras del Congreso de la Unión por mayoría calificada de dos tercios, la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los estados. (82)

5.2 Quórum.

El primer requisito para que opere el Congreso y sus respectivas cámaras es que en éstas exista quórum. Se entiende por quórum el número mínimo de miembros de un cuerpo colegiado que deben estar presentes para que dicho cuerpo pueda tomar decisiones válidas.

De acuerdo con el Artículo 63 Constitucional, la regla general es de quórum normal en ambas cámaras, pues dice:

“Las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros;”

5.2.1 Concepto y reglas especiales para la instalación de las Cámaras.

Los criterios que operan en el acto de instalación del Congreso y en el desarrollo de sus funciones, atienden al lugar de residencia, al quórum de los legisladores, a los períodos de sesiones y a los períodos de recesos en los que acciona la Comisión Permanente. (83)

El artículo 44 constitucional establece que el Congreso de la Unión debe residir junto con los otros dos Poderes de la Federación, en la capital de los Estados Unidos Mexicanos que es la Ciudad de México o Distrito Federal.

El quórum es el número mínimo de legisladores que deben reunirse para que una asamblea esté en posibilidad normativa de sesionar. En e! Congreso de la Unión existe el quórum para las sesiones congresionales —ambas cámaras— el de la Cámara de Diputados, el de la Cámara de Senadores y el de la Comisión Permanente.

Se entiende por sesión la reunión de los legisladores en asamblea para la realización de sus atribuciones. En el Congreso de la Unión pueden desarrollarse ocho clases de sesiones, atendiendo a los siguientes tres criterios: la entidad que las realiza, la naturaleza temporal de la reunión y el grado de publicidad que la caracterice. Al primer criterio corresponden las sesiones congresionales, camarales y comisionales; al segundo, las ordinarias, las extraordinarias y las permanentes; y al tercero, las sesiones públicas y las secretas.

5.3 Calificación en las Cámaras de Diputados y Senadores.

De acuerdo al artículo 60 de nuestra constitución:

El organismo público previsto en el artículo 41 de esta Constitución, de acuerdo con lo que disponga la ley, declarará la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas; otorgará las constancias respectivas a las fórmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos y hará la asignación de senadores de primera minoría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de esta Constitución y en la ley. Asimismo, hará la declaración de validez y la asignación de diputados según el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de esta Constitución y la ley.

Las determinaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos que señale la ley.

Las resoluciones de las salas a que se refiere el párrafo anterior, podrán ser revisadas exclusivamente por la Sala Superior del propio Tribunal, a través del medio de impugnación que los partidos políticos podrán interponer únicamente cuando por los agravios esgrimidos se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de la Sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación.

5.4 Períodos de Sesiones

Los periodos de sesiones son los lapsos durante los cuales se celebran las reuniones de las cámaras parar resolver los asuntos de su competencia.

Existen dos tipos de periodos: de sesiones ordinarias y de sesiones extraordinarias. (84)

5.4.1 Ordinarias

Las Sesiones Ordinarias se desarrollan en fechas establecidas formalmente. La Constitución prevé dos periodos de sesiones ordinarias por año legislativo: del primero de septiembre hasta el 15 de diciembre, o hasta el 31 de diciembre en el año de renovación del titular del Poder Ejecutivo Federal; y del primero de febrero hasta el 30 de abril. En dichos periodos las Cámaras se ocupan del estudio, discusión y votación de las iniciativas que se les presenten y de la resolución de los demás asuntos que les correspondan.

5.4.2 Extraordinarias

Los periodos de sesiones extraordinarias son aquellos que se desarrollan sin fechas preestablecidas durante los recesos del Congreso. Son convocados por la Comisión Permanente por sí o a solicitud del Presidente de la República. Pueden ser del Congreso General o de una sola de sus Cámaras, cuando se trate de asuntos exclusivos de una de ellas. Sólo tratarán sobre el o los asuntos que la Comisión Permanente acuerde y que se enunciarán en la convocatoria respectiva.

5.5 Estatuto de los parlamentos

La operación del Congreso requiere que sus miembros cuenten con ciertas prerrogativas para el desarrollo de sus tareas. Entre éstas se encuentran: el disfrute a una remuneración que recibe el nombre de dieta, y un conjunto de inmunidades conocidas bajo la denominación genérica de fuero. También están sujetos a algunas incompatibilidades que pueden ser superadas mediante la figura de la licencia.

5.5.1.Inviolabilidad

La inviolabilidad o inmunidad absoluta que se establece en el art. 61 donde se indica que "Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas: Esta inviolabilidad significa que no puede imputarse en ningún momento algún delito a los legisladores por lo que digan. Cuando no se habían despenalizado en el ámbito federal la difamación y la calumnia, estos delitos podrían ser cometidos por cualquier persona, menos por los parlamentarios. Ahora esta circunstancia sigue siendo válida para el caso de las entidades federativas en donde continúe vigente la tipificación de tales conductas delictivas. Tampoco se puede configurar el delito de amenazas cometido por un legislador.

En la doctrina se discute acerca del alcance de la expresión "en el desempeño de sus cargos", puesto que lo expresado cuando no los están desempeñando podría quedar excluido de esta forma de inmunidad. Dada la naturaleza protectora de la función legislativa de ataques políticos, lo más aconsejable es interpretarla en el sentido de "durante el desempeño de dichos cargos”: para que no se pretenda restringir, por ejemplo, a lo que se diga en la tribuna de la cámara o en el seno de una reunión de comisión. Ello podría dar lugar a que se pretendiera perseguir a un legislador por lo dicho durante un mitin político-electoral o en el curso de una entrevista televisiva. Estas últimas actividades quedan en el ámbito de actividad pública y deberían considerarse también protegidas. En virtud de la dificultad para trazar una línea precisa entre lo que corresponde al desempeño del cargo y lo ajeno a él, debe preferirse la máxima extensión de la protección admitiendo que se trata de una situación de irresponsabilidad total, tanto penal como civil. Esto último se encuentra comprendido en la expresión "jamás podrán ser reconvenidos” : puesto (85) que desde el poder es posible también acosar a los enemigos políticos por medio de demandas civiles por daño moral.

5.5.2. La declaratoria de procedencia en materia penal

Este procedimiento se refiere a una facultad exclusiva que tiene la cámara de Diputados (artículo 74, fracción V constitucional) para conocer y resolver sobre la acusación que realice cualquier ciudadano, los particulares o a un requerimiento del Ministerio Público, mediante la presentación de elementos de prueba en contra de un diputado o senador, incluso, en contra de otros funcionarios.

5.5.3 Remuneración.

Desde la época de la democracia ateniense en la Antigüedad, se pagaba una cantidad a los ciudadanos que asistían a las reuniones de la Asamblea o Eclesia.

Dado el carácter temporal y periódico de las reuniones de los parlamentos en sus orígenes, se entendía que la compensación que, en su caso, recibieran los asistentes se fijaría por día de estancia. La palabra dieta está vinculada al término latino dies, esto es, día, aunque el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española en su acepción equivalente a asamblea parlamentaria la liga al término alemán tag que, en todo caso, también significa día. Sea lo que fuere, debe el lector tener presente que la palabra dieta puede ser aplicada tanto a la asamblea en sí, como ocurre en algunos países -así, se habla de la dieta japonesa-, como a la remuneración diaria que se otorga a los legisladores. En rigor, pese a ese origen de cálculo diario de los emolumentos, ahora se asignan cantidades mensuales como retribución a la función del diputado o senador. En el caso mexicano, a la dieta propiamente dicha se añaden pagos como compensación de gastos por los desplazamientos que debe hacer el congresista para atender a sus electores y por apoyos a sus funciones de gestoría a favor de sus representados. Además, tienen derecho a boletos de avión o el medio adecuado de transporte para acudir semanalmente a sus lugares de origen durante los periodos de sesiones.

El concepto dieta lo recoge la Constitución en su art. 64, al indicar que "Los diputados o senadores que no concurran a una sesión, sin causa justificada o sin permiso de la Cámara respectiva, no tendrán derecho a la dieta correspondiente al día en que falten:”

5.5.4 La protección a los recintos parlamentarios

Se prevé en el art. 61, que dispone "la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar" Esto significa que ni las autoridades ni los particulares tienen derecho de penetrar sin autorización al mencionado recinto y el presidente de cada cámara debe velar, de acuerdo con el propio artículo, por dicha inviolabilidad, eventualmente, disponiendo el uso de la fuerza pública para garantizarla, según lo facultan los arts. 22 y 67 de la LOCG relativos a las cámaras de diputados y de senadores, respectivamente. La LOCG prevé expresamente en su artículo 12 que "toda fuerza pública está impedida de tener acceso" a los recintos del Congreso y de sus cámaras salvo que exista permiso del presidente del Congreso, de la cámara respectiva o de la Comisión Permanente, en cuyos casos la fuerza pública queda bajo el mando de cualquiera de ellos, es decir, significa una situación de excepción a la regla general de que la fuerza pública está bajo el mando del Poder Ejecutivo.

5.6. Resoluciones del Congreso de la Unión

El Congreso tiene múltiples facultades que abarcan tanto aspectos legislativos propiamente dichos como funciones de control del Poder Ejecutivo, actos de nombramiento, ratificación o destitución de servidores, la elaboración del Presupuesto de la Federación e incluso actos jurisdiccionales.

Cuando estas atribuciones dan lugar a actos de autoridad con efectos hacia los gobernados, o bien se expresan como actos de gobierno que se refieren a la designación de una autoridad, las resoluciones del Congreso y las que emiten las cámaras en uso de sus facultades exclusivas tienen el carácter de ley o de decreto.

Así lo establece el art. 70 el cual dispone que "toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto".

5.7 Facultades del Congreso de la Unión.

De los órganos que desarrollan el orden normativo de la Federación, el Congreso de la Unión es quien tiene el mayor número de facultades. Por esta cuestión, podría pensarse que en la percepción de los gobernados es más evidente la presencia del Poder Legislativo que la de los otros órganos, una de las razones de porque es así es que la mayor parte de las facultades del Congreso se traduce en la producción de normas generales que son aplicada por el Ejecutivo y el Judicial con lo que la población se relaciona directamente a través de cada acto de aplicación normativa . Referente a esto nuestra normativa nos dicta en el artículo 73 86 Constitucional la mayor parte de las atribuciones que le corresponden al Congreso de la Unión.! !!!5.7.1 Legislativas.

“Son las que se ejercitan separada y sucesivamente por cada una de las dos Cámaras. Esto quiere decir que el ejercicio de la facultad se agota en cada caso concreto hasta que el asunto pasa por el conocimiento de una Cámara primero y de la otra después. Las facultades del Congreso de la Unión están reunidas en su mayor parte, en la enumeración que de ellas hace el artículo. 73, pero en varios otros preceptos constitucionales, hay dispersas otras facultades de esta primera clase.”

El artículo 70 Constitucional reitera lo anterior al señalar que “toda resolución del Congreso tendrá carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas cámaras y por un secretario de cada una de ellas y se promulgarán en esta forma:” El Congreso de las Estados Unidos mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)”. Se hace una relación de las facultades del Congreso de la Unión, tratando de agruparlas por materia.

Se incluye su función como parte del Constituyente Permanente en las adiciones o reformas a la Constitución (87).

De acuerdo con el artículo 122 constitucional, el Congreso de la Unión compare el gobierno del Distrito Federal, y en términos del apartado A del citado ordenamiento dispone de las siguientes atribuciones: 

1. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.

2. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

3. Legislar en materia de deuda publica del Distrito Federal.

4. Dictarlas disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno, y eficaz funcionamiento de los poderes de la Unión, en relación con el Distrito Federal.

Mientras que en la competencia que hace referencia al Congreso como órgano de la federación, encontramos que le corresponde a éste expedir las leyes federales que tienen aplicación en todo el territorio nacional en las materia que expresamente define la Constitución.

5.7.2 Electorales y políticas.

De acuerdo con el artículo 73 dispone lo siguiente.

- Para legislar sobre iniciativa ciudadana y consultas populares.

XXIX-R.- Para expedir la ley general que armonice y homologue la organización y el funcionamiento de los registros públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros municipales; XXIX-S. Para expedir las leyes generales reglamentarias que desarrollen los principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno.

XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos en los órdenes federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, que determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos.

XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.

De acuerdo a las facultades de control político refiere lo siguiente:

- Autorización al presidente a separarse temporalmente del cargo. El Congreso puede conceder autorización al presidente de la República para separarse temporalmente de su cargo por causa justificada, que puede traducirse en la afectación de su salud física o mental.

- Autorización al presidente para ausentarse del país, puede también conceder o negar la licencia que el presidente solicite para ausentarse temporalmente del territorio nacional en funciones oficiales, esta circunstancia no da lugar a la sustitución temporal porque el presidente continuaría desarrollando las actividades inherentes a su investidura de jefe de Estado.

- Renuncia del cargo de Presidente de la República.

- Nombramiento de presidente, en relación con los artículos 84 y 85 de la CPEUM. Es decir nombrar un presidente provisional (88).

5.7.3 De investigación.

Conforme al artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, además de las facultades expresamente señaladas por la propia Ley Suprema podrá prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional; recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la República; resolver los asuntos de su competencia, y recibir, durante los recesos del Congreso de la Unión, las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dictamen a las Comisiones a las que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones; acordar, por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara, a sesiones extraordinarias; otorgar o negar su ratificación a la designación del Procurador General de la República, sometida por el titular del Ejecutivo Federal; conceder licencia hasta por 30 días al Presidente de la República y nombrar al interino que supla esa falta; ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales; y conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores. En ese tenor, como la indicada Comisión es un órgano que únicamente puede actuar dentro de las atribuciones expresamente conferidas, entre las que no se encuentra la relativa a solicitar el ejercicio de la facultad de investigación, no puede asignársele alguna otra, ni siquiera vía interpretación, toda vez que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe sujetarse al mandato constitucional, por lo que es evidente que aquel órgano carece de legitimación para solicitar el ejercicio de esa facultad (89).

5.7.4 Jurisdiccionales.

El Congreso de la Unión aplica las normas generales a casos concretos, resolviendo controversias; realiza la función de un juzgador que identificamos como actividad jurisdiccional. El acto que concreta esta función no es una ley, constituye un decreto que contiene el fallo o sentencia. Esta competencia se desenvuelve en dos vertientes generales de acuerdo a un mismo procedimiento.

a) El juicio político: Es el procedimiento al que puede ser sometido cualquier servidor público que dispongo de inmunidad o fuero constitucional de acuerdo con el mandato del artículo 110 constitucional. El fallo que produzca determinará la inocencia o culpabilidad del servidor público. Como consecuencia es la destitución del cargo y su inhabilitación para ocupar otro durante un periodo determinado.

b) Procedimiento del presidente de la República por delitos comunes: Si el presidente de la República es quien incurre en actos delictivos del fuero común, siempre que sean calificados como graves ningún agente del ministerio público ni juez podrán conocer del caso; El artículo 111 párrafo IV, es quien ordena que en esa hipótesis sea el Congreso de la Unión quien juzgue penalmente al titular del Ejecutivo Federal.

5.7.5 De ratificación.

De acuerdo al artículo 78.

De la Comisión Permanente

V. Otorgar o negar su ratificación a la designación del Procurador General de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;

VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga.

5.7.6 Internas o Administrativas de cada Cámara

El Congreso de la Unión, sus cámaras o en sus recesos la Comisión Permanente pueden llevar a cabo actos que creen circunstancias particulares, concretas, individuales, y que ejecutan una ley, los cuales son los siguientes con base a los preceptos constitucionales.

- La Cámara de Diputados y la de Senadores, o en sus recesos la Comisión Permanente, designarán, a propuesta del Ejecutivo federal a los magistrados de los tribunales en materia agraria. ( Artículo 27, fracción XIX)

- La Cámara de Senadores o en sus recesos, la Comisión Permanente aprobará o no la designación que haga el presidente de la República del gobernador o del director del Banco Central de México. (Artículo 28).

- El Congreso o en su recesos, la Comisión Permanente está facultado para autorizar que un ciudadano preste sus servicios oficiales a un gobierno extranjero, acepte o use condecoraciones extranjeras o admita del gobierno u otro país títulos o funciones. (Artículo 37, Fracción II, III, IV)

- La Cámara de Diputados o en sus recesos, la Comisión Permanente aprobará por las dos terceras partes de sus miembros presentes, al consejero presidente y a ocho consejeros electorales del INE propuestos por los grupos parlamentarios.

- El Congreso está facultado para asignar al Estado del Valle de México, cuando cambie la residencia de los Poderes de la Unión y la capital de los Estados Unidos Mexicanos, los límites y extensión del mismo. (Artículo 44).

- El Congreso tiene facultades para aprobar los convenios amistosos entre los Estados sobre sus respectivos límites. (Artículo 46).

- Al instalarse las Cámaras deben compeler a los ausentes a que concurran y si estos no lo hiciesen, el presidente de la mesa directiva llamará a los suplentes (Artículo 63).

- Las Cámaras están facultadas para que a través de un acuerdo pongan término al periodo de sesiones ordinarias antes de las fechas indicadas. (Artículo 66) 90.

5.8 Actividades prohibidas a los Legisladores

De acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos las actividades prohibidas son las siguientes: 

Artículo 59 Constitucional; no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. 

Artículo 62 Constitucional, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la federación o de los estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la cámara respectiva.

Artículo 63 Constitucional; los diputados o senadores no pueden faltar 10 días consecutivos o sin previa licencia del presidente de la cámara a las sesiones.

Artículo 55 constitucional; no ser ministro de algún culto religioso.

5.9 Residencia y Traslado de las Cámaras Legislativas.

De acuerdo con nuestra Carta Magna, ordena en su artículo 68 lo siguiente:

“Las dos cámaras residirán en un mismo lugar y no podrán trasladarse a otro sin que antes convengan en la traslación y en el tiempo y modo de verificarla, designando un mismo punto para la reunión de ambas. Pero si conviviendo las dos en traslación, diferente en cuanto al tiempo, modo y lugar, el ejecutivo terminará la diferencia eligiendo uno de los dos extremos en cuestión.

Ninguna cámara podrá suspender sus sesiones por más de tres días, sin consentimiento de la otra (91)”.

81 Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=22

82 Andrade, Eduardo, Derecho Constitucional, 1a ed., Oxford University Press, México, 2008, p. 166.

84    Disponible en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/007_destacados/d_accesos_directos/ 006_glosario_de_terminos/rr_las_sesiones

83 Sanchez, Enrique, op, cit., nota 33, p. 401

85 Op, cit., nota 19.

86 Sánchez, Enrique, op, cit., nota 33. p. 426.

87 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spi/DPI-11-May-2000.pdf

88 Sánchez, Enrique, op, cit., nota 33 p. 440

89 Disponible en: http://www.mgps.com.mx/espanol/noticias/precedentes/PDF2010/abril/constitucional/165252.pdf

90 Pedroza, Susana, El Congreso de la Unión Integración y Regulación, 1a, ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1997. p. 230. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/142/11.pdf

91 Op, cit., nota 19.