DERECHO FISCAL
UNIDAD UNO PARTE TRES
1.6
Sistema de contribuciones y el principio de anualidad presupuestaria.
El presupuesto es el acto mediante el
cual se prevén y autorizan respectivamente los recursos y gastos anuales del
Estado o de otros servicios sometidos por las leyes a las mismas normas. Esta
definición reúne tres atributos esenciales: la universalidad, que exige sean
registrados todos los gastos y recursos; la unidad, que conduce a que todas las
operaciones sean consignadas en un solo acto; y la periodicidad, relativa al
carácter previo y temporario del presupuesto[1].
Es el documento mediante el cual se
asignan fondos federales a los programas por realizarse en un año fiscal. El
presupuesto de egresos el elaborado por una dependencia del poder ejecutivo
denominada Secretaría de Programación y Presupuesto por la «LOAPF» («a.» 32
«frs.» V y VI) y sometido para su aprobación a la Cámara de Diputados («a.» 74
«fr.» IV de la C)[2].
El presupuesto de egresos de la
federación es el único instrumento en el cual se pueden determinar el monto y
el ejercicio del gasto público federal para un año, Ningún egreso federal puede
efectuarse si no está contemplado por el presupuesto correspondiente («a.» 126
de la C)[3].
La Suprema Corte de Justicia de la
Nación estableció en la parte conducente[4]:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE
INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE,
CESARON SUS EFECTOS.
Texto:
De lo dispuesto en el artículo 74,
fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley
de Ingresos y con el Presupuesto de Egresos de la Federación rige el principio
de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la
Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que aquéllos han
de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia
del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el
Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la
iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación, en la
cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente,
para cubrir el presupuesto de egresos, aunado a que en la propia Ley de
Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las
disposiciones referentes a su distribución y gasto. En consecuencia, si la Ley
de Ingresos y el presupuesto de egresos tienen vigencia anual y ésta concluyó,
resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de
inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación,
y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su
propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad
de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya
que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio
de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Por tanto, procede
sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo
20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos
de la mencionada ley reglamentaria.
La ley de ingresos es anual porque de
acuerdo con la fracc. IV del artículo 74 de nuestra constitución, el ejecutivo
Federal tiene la obligación de enviarla cada año. El principio de anualidad
busca satisfacer la necesidad de
controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público. El principio de
anualidad debe aplicarse a las contribuciones presupuestarias y no a las
tributarias que regulan los hechos imponibles.
1.6.1 La materia de las contribuciones y
clasificación, las contribuciones sobre:
1.6.1.1 Ingreso y las utilidades.
El ingreso fiscal es el concepto más importante para el
impuesto sobre la renta. De acuerdo con Haig y Simons se entiende por ingreso, para
efectos fiscales, la suma algebraica del consumo de una persona más la
acumulación o cambio de valor de su patrimonio durante un periodo determinado.
Este concepto es comúnmente aceptado en la teoría fiscal por su amplitud, ya
que cualquier tipo de ingreso se ubica en alguna de las dos categorías
comprendidas en esta definición, esto es, el ingreso se consume o se acumula[5].
Desglosando los componentes del concepto de ingreso fiscal de
Haig y Simons encontramos la noción de consumo el cual se integra con los
siguientes elementos[6]:
1.
bienes
y servidos adquiridos durante el periodo con el ingreso monetario percibido o
con fondos previamente acumulados;
2.
bienes
y servicios que se han producido directamente por la persona consumidora
(autoconsumo), y
3.
utilización
de bienes de consumo duradero cuya adquisición se efectuó en periodos
anteriores y prestan servicios a un propietario en el periodo corriente.
El siguiente componente de la noción de ingreso fiscal es el
aumento en el patrimonio neto que se ha producido durante un periodo
determinado. Para conocer este incremento se deberá comparar el patrimonio
final con el inicial al comienzo del periodo, en términos netos. En este
segundo componente se incluye el ingreso no consumido y, por lo tan to
acumulado, que se materializa en nuevas inversiones, o que se mantiene en
activos como valores mobiliarios o efectivo metálico. En este componente el
principal problema lo constituyen las ganancias de capital, o sea los
beneficios que se derivan de la revalorización de activos[7].
Los ingresos se encuentran gravados por la Ley de impuesto
sobre la renta considerando, entre otros conceptos los siguientes:
•
Ingresos
de las personas físicas.
•
Ingresos
de las personas morales.
•
Ingresos
acumulables.
•
Ingresos
en bienes.
•
Ingresos
en crédito.
•
Ingresos
en efectivo.
•
Ingresos
en especie.
•
Ingresos
en servicios.
•
Ingresos
estimados.
•
Ingresos
exentos.
•
Ingresos
gravables.
•
Ingresos
no acumulables.
•
Ingresos
no gravables.
•
Ingresos
nominales.
•
Ingresos
omitidos.
•
Ingresos
por accesión.
•
Ingresos
por actividades empresariales (personas físicas).
•
Ingresos
por adquisiciones de bienes.
•
Ingresos
por utilidades distribuidas.
•
Ingresos
presuntos.
Utilidades
Por una parte, se entiende que las utilidades son el derecho
que posee la comunidad de trabajadores de una empresa a percibir una parte de
los resultados del proceso económico de producción y distribución de los bienes
y servicios[8].
En un segundo sentido, si del ingreso gravable (es decir, del
resultado fiscal) se separa lo que corresponde al fisco por concepto de
Impuesto sobre la renta y la de los trabajadores por concepto de participación
de utilidades, el remanente será la utilidad fiscal distribuible entre los socios
de una persona moral que, por haber causado el impuesto al declararse por la
empresa, ya no lo causará al distribuir a los socios de la persona moral[9].
La renta (Del latín reddita, utilidad o
beneficio que rinde anualmente una cosa, o lo que de ella se cobra.) El
concepto de renta en materia fiscal es el más importante para el impuesto que
recae sobre dicho ingreso global[10].
El impuesto sobre la renta se divide en dos grandes sectores,
el impuesto que grava la renta de las personas físicas y el que recae sobre la
renta de las empresas. El concepto de renta personal se puede definir,
siguiendo a Haig y Simmons, como la suma algebraica del consumo de una persona,
mas el incremento de valor de su patrimonio durante un período determinado de
tiempo. De esta forma se comprende todo tipo de ingreso de una persona, ya que
necesariamente deberá destinarse al consumo o a la acumulación en cualquiera de
sus formas durante un periodo específico[11].
Una nota distintiva entre el concepto de renta y el de
ingreso es que el primero es genérico y el segundo es una especie de aquel.
Esto es, se entiende por renta la suma de todos los ingresos, por lo que la
renta de una persona es global y puede estar integrada por la suma de ingresos
provenientes de diversas fuentes, Así, si bien en algunos contextos puede
usarse renta como sinónimo de ingreso conviene precisar para mayor claridad que
este último, es parte de aquellos por lo que el sinónimo específico de renta es
ingreso global[12].
Por otra parte, en el caso del impuesto sobre la renta de las
empresas, la renta coincide con la utilidad neta obtenida en un periodo
determinado de tiempo[13].
Tanto en el caso del impuesto sobre la renta de las personas
físicas como en el de las empresas, el objeto del gravamen coincide con la base
de la imposición que es la renta, la cual es también el elemento más importante
de la estructura del impuesto[14].
En cuanto al impuesto sobre la renta de las personas físicas
conviene recordar que este es un gravamen directo, personal y de tasa variable
que grava la renta o ingreso global del sujeto. Es el gravamen que mejor se
adapta al principio de la capacidad de pago. Esto es, al ser la renta neta una
medida de capacidad del sujeto para demandar bienes y servicios, se le
considera un buen indicador de la capacidad para contribuir para el
financiamiento del sector público. Es también un impuesto flexible ya que puede
adaptarse a los diversos niveles de renta y debe tener aplicación progresiva[15].
Asimismo, siguiendo a Fritz Neumark, citado por Fuentes Quintana,
se debe precisar que hay identidad del objeto, la base de la imposición y la
fuente del impuesto. Este, grava la renta neta, es decir, se deben deducir los
gastos erogados para la obtención de la misma. La renta neta coincide con la
verdadera por lo que el método de estimación de; a base del impuesto debe ser
el adecuado para obtener la verdadera renta del sujeto. Estos dos conceptos
coinciden con el de la renta personal, ya que en la mayor parte de las
legislaciones que establecen y estructuran este gravamen se consideran las
características personales y familiares del contribuyente para determinar la
real capacidad contributiva del sujeto[16].
En diversas legislaciones que establecen el impuesto sobre la
renta no se da un concepto especifico de renta, y simplemente se seña a que
están obligados al pago del impuesto correspondiente los sujetos que perciban
ingresos, cualquiera que sea su fuente, o se señalan los tipos de sujetos y las
situaciones por las que se causa el gravamen Al respecto el «a.» 1o de la «LIR»
determina que: ''las personas físicas y las morales están obligadas al pago del
impuesto sobre la renta en los siguientes casos: I. Los residentes en México,
respecto de todos sus ingresos cualquiera que sea la ubicación de la fuente de
riqueza de donde procedan II. Los residentes en el extranjero que tengan un
establecimiento permanente en el país, respecto de los ingresos atribuibles a
dicho establecimiento; III. I os residentes en el extranjero, respecto de los
ingresos procedentes de fuentes de riqueza situadas en territorio nacional
cuando no tengan un establecimiento permanente en el país o cuando teniéndolo,
estos ingresos no sean atribuibles a dicho establecimiento''. Posteriormente la
«LIR» precisa a los sujetos, el objeto y la base del gravamen[17].
Los diversos tipos de rentas son[18]:
1.
Renta bruta. Es aquella que se considera sin
deducción alguna.
2.
Renta neta. Es aquella a la que se deducen los
gastos que requiere la producción de la renta.
3.
Renta libre. Es la que queda al particular después
de deducir no sólo los gastos de obtención de la renta, sino también las cargas
de todo lo que puede pesar sobre ella.
4.
Renta legal. Esla que se obtiene de deducir de
los ingresos totales únicamente los gastos que autoriza la ley.
Los ingresos se encuentran gravados por la Ley de impuesto
sobre la renta considerando, entre otros conceptos los siguientes[19]:
·
Ingresos
de las personas físicas.
·
Ingresos
de las personas morales.
·
Ingresos
acumulables.
·
Ingresos
en bienes.
·
Ingresos
en crédito.
·
Ingresos
en efectivo.
·
Ingresos
en especie.
·
Ingresos
en servicios.
·
Ingresos
estimados.
·
Ingresos
exentos.
·
Ingresos
gravables.
·
Ingresos
no acumulables.
·
Ingresos
no gravables.
·
Ingresos
nominales.
·
Ingresos
omitidos.
·
Ingresos
por accesión.
·
Ingresos
por actividades empresariales (personas físicas).
·
Ingresos
por adquisiciones de bienes.
·
Ingresos
por utilidades distribuidas.
·
Ingresos
presuntos
1.6.1.2 Bienes.
Se entiende por Bienes las cosas materiales susceptibles de
apropiación y todos los derechos que forman parte del patrimonio. Ej.: tierras,
casas, muebles, usufructo, servidumbres, créditos, oficios, fondos de comercio,
patentes de invención, derechos de autor, etc.[20]
A diferencia de los impuestos subjetivos en los que se toma
en cuenta la situación personal del contribuyente, valorando todos los
elementos que integran el concepto de capacidad contributiva, en las
contribuciones vinculadas con los bienes (es decir, los impuestos reales u
objetivos) se considera de forma exclusiva la riqueza gravada, prescindiendo de
la situación personal del particular, por ejemplo: el impuesto predial.[21]
1.6.1.3 Gasto.
Los gastos son el desembolso pecuniario destinado a la adquisición
de cosas, a la remuneración de servicios o a la conservación de bienes y
valores. Pueden ser de orden particular o privado, contemplados, en
consecuencia, por normas de Derecho Comercial y Civil, o gustos públicos,
legislados por el Derecho Administrativo[22].
En cuanto a este concepto, se busca gravar a los
contribuyentes por lo que éstos sustraen de la sociedad, antes que gravarlos
por lo que ellos aportan. Para Nicolás Kaldor, tal contribución ha de remplazar
los impuestos personales sobre la renta individual y se funda en la innegable
manifestación de la capacidad contributiva en el gasto total de las personas
físicas que la pone en evidencia[23].
1.6.1.4 Comercio exterior y consumo.
Los percibe el Estado por la importación o exportación de
mercancías de territorio nacional. La causación de estos impuestos indirectos
ha tratado de justificarse de muy diversas formas: el Estado realiza un acto de
soberanía; asegura el tránsito de las mercancías por territorio nacional;
permite su comercialización; vela por el derecho de propiedad; protege a la
industria nacional, así como el desarrollo de ciertas actividades; es un
ingreso que el Estado percibe para cubrir el gasto público, etc. Se puede
señalar que el propósito esencial de los impuestos comentados, no es fiscal, su
aspecto principal es económico, social, de salud pública, entre otros más.
Internacionalmente se les conoce como derechos aduaneros.[24]
Los impuestos aduaneros han constituido el ingreso
fundamental de muchos países, durante largos períodos de la historia. Aún en la
actualidad representan ingresos importantes para la hacienda pública[25].
El origen del impuesto aduanero no ha podido ser precisado,
existiendo diversas posiciones en cuanto al mismo: a) en los siglos XV y XIV
«a.C.», en Egipto, las aduanas ubicadas en los puertos y lugares de entrada,
cobran a los comerciantes una porción de los productos que importaban; b) en la
India existía este impuesto y cuando Alejandro Magno llegó a este país lo
conoció y lo llevo a Grecia, donde se pago un 2% sobre el valor de las
mercancías, y c) el Antiguo Testamento relata que cuando los hijos de Jacob van
a Egipto a vender y comprar grano, llevan consigo donativos para el rey, que no
son otra cosa que tributos de aduanas en especie[26].
En el siglo pasado estos impuestos representaban para nuestro
país el ingreso más importante que percibía el Estado.
Los impuestos al comercio exterior o de aduanas, son
considerados, por su carácter eminentemente extrafiscal, como medidas de
protección directa, porque afectan en forma directa a las mercancías y podemos
por ello clasificarlos[27]:
A. Por su finalidad.
1.
Impuestos correctores. En cada país varían las condiciones
económicas, derivado de ello los precios de las mercancías no son iguales, por
lo que existen diferencias entre productos similares, aun cuando los países se
encuentran en condiciones óptimas para obtenerlos. Por lo anterior, se
establecen ''impuestos correctores'' que gravan la mercancía al momento de su
introducción a territorio nacional, de forma que su precio se iguale al
artículo similar nacional a pie de fabrica este impuesto proteger a una
producción doméstica con nivel competitivo internacionalmente, por ello su
finalidad a la de una simple corrección de precios.
2.
Impuestos protectores. No toda la producción se encuentra
en situación de soportar una leal competencia, son producciones en desarrollo
aún no rentables, bien por situaciones sociales, económicas o estratégicas, que
aconsejen su mantenimiento porque puedan producir huelgas, desempleo, emigración,
dar lugar a la desaparición de otras industrias rentables y adecuadas, etc. En
este caso el derecho corrector que mantuviera una leal competencia llevaría a
que el consumidor se inclinara en favor del producto importado, disminuyendo la
producción nacional, aumentando el costo y su falta de rentabilidad; surge
entonces el derecho protector muy difícil y peligroso de establecer; utilizado
en forma adecuada redunda en beneficio general, permite el desarrollo del
sector protegido que al no estar completamente libre de la competencia exterior
le obliga a superarse, a consolidar su consumo y a la larga a exportar
convirtiéndose en rentable y competitivo. Por otro lado, un derecho protector
excesivo: anquilosa el sector protegido volviéndose deficiente exigiendo
siempre más protección hasta convertirse en una carga; en producciones básicas
o de cabecera, origina reacciones en cadena que pueden dañar el desarrollo de
sectores rentables y productivos, hasta para exportar, p.e., el algodón puede
originar un caos en la industria textil, y, consecuentemente, puede derivar una
devaluación de la moneda.
3.
Impuestos de carácter fiscal. Su principal y única finalidad es
obtener recursos para cubrir el gasto público. Su determinación no está sujeta
a norma alguna y en general se aplican sobre mercancías de seguro consumo y
necesaria importación por no obtenerse en el país que los establece y cuyo
encarecimiento no distorsiona la economía, p.e., café, té, cacao, tabaco,
especias, licores, vinos, sal, etc. Los derechos fiscales ni mantienen, ni
desarrollan, ni protegen producción alguna.
B. Por su tipo impositivo.
1.
Impuestos ad valorem. Se fija un porcentaje del valor de
la mercancía, lo que permite mantener en forma constante la relación entre el
gravamen y la mercancía.
2.
Impuestos específicos. Se establece una cantidad fija a
pagar por unidad, peso, medida, o volumen de las mercancías, sistema, éste, de
carácter rígido que no permite adecuar el gravamen con el valor de las
mercancías en forma ágil y adecuada, presentando problemas también por la
diversidad de unidades de medida y monetarias existentes.
3.
Impuestos mixtos. Participan de la naturaleza de los
ad valorem y específicos, presentando diversas modalidades, como el taso de
nuestro país que aplica derechos ad valorem con valores previamente fijados por
la administración pública como son los precios oficiales.
C. Por su origen.
1.
Impuestos convencionales. Surgen de acuerdos o convenios
comerciales de carácter internacional, celebrados con uno o varios países.
2.
Impuestos transitorios. Aplicables como consecuencia de una
coyuntura económica de carácter temporal.
3.
Impuestos móviles. Se aumentan o disminuyen, hasta
alcanzar el nivel previamente señalado. Se aplican específicamente a un sector
en desarrollo.
4.
Impuestos estacionales. Se aplican en periodos
determinados, normalmente a productos agrícolas, aumentándose en periodos de
cosecha.
El «tít.» tercero de la Ley Aduanera vigente, se refiere a
los impuestos al comercio exterior clasificándolos el «a.» 35 en[28]:
1. De
importación, que se causa por el acto de introducción de mercancías a
territorio nacional, y que pueden ser:
a. General, que se establece para cada
fracción arancelaria en la Ley del Impuesto ad valorem; sin embargo, en ciertas
fracciones, conjuntamente existe un precio oficial que establece la Secretaría
de Comercio y Fomento Industrial escuchando a la de Hacienda y Crédito Público,
este precio sirve de base gravable mínima para la aplicación de la cuota ad
valorem, se trata de un impuesto específico denominado precio oficial que
convierte al sistema ad valorem en rígido y no permite adecuarse al constante
cambio de las situaciones económicas mundiales, además transtorna el sistema de
valoración.
b. 2.5% sobre el valor normal, impuesto
que se destina al fideicomiso denominado Fondo para el Fomento de las
Exportaciones de Productos Manufacturados (FOMEX), cuya finalidad principal es
el otorgamiento de créditos y garantías para incrementar la exportación de
productos manufacturados y servicios.
c.
En
importaciones temporales de maquinaria, equipo, vehículos y animales vivos que
sean objeto de exportación lucrativa se aplicará un 2% por mes o fracción, del
monto de los impuestos al comercio exterior que tendrían que pagarse por una
importación definitiva.
d. Dos impuestos adicionales al de
importación que son:
i.
el
3% sobre el impuesto general de importación, que de conformidad con la Ley de
Coordinación Fiscal en su «a.» 2A, su rendimiento es participable a los
municipios en un 95%, a aquellos donde se encuentran ubicadas las aduanas
fronterizas o marítimas por las que se realice la importación.
ii.
El
10% sobre el impuesto general de importación en importaciones que se lleven a
cabo por vía postal.
2.
De exportación, que se causa por el
acto de enviar mercancías fuera de territorio nacional.
A.
General,
que se establece para cada fracción arancelaria en la Ley que crea la tarifa
del Impuesto General de Exportación, con las características que se anotaron
para el general de importación.
B.
Tres
contribuciones adicionales:
a. El 3% sobre el impuesto general de
exportación, aplicable al Petróleo crudo y gas natural y sus derivados, que de
conformidad con el «a.» 2A de la Ley de Coordinación Fiscal se participara en
un 95% a los municipios de la manera siguiente:
i.
Una
tercera parte: El 10% a los municipios
donde se encuentren ubicadas las aduanas fronterizas o marítimas que efectuaron
la exportación. El 90% restante formará el Fondo de Fomento Municipal que se
distribuirá en los estados, conforme a las normas que la Ley de Coordinación
Fiscal establece para el Fondo Financiero Complementario de Participaciones.
ii.
Las
otras dos terceras partes pasarán a formar parte del Fondo de Fomento Municipal
y serán distribuidas conforme a las mismas reglas entre los estados que se
coordinen en materia de derechos.
b. El 2% sobre el impuesto general de
exportación, en las demás exportaciones, que también se participará a los
municipios en forma similar al impuesto adicional a la importación del 3% ya
señalado.
c.
El
10% sobre el impuesto general de exportación, cuando se trate de exportaciones
por vía postal.
El «a.» 131 constitucional dispone que la federación tenga
como facultad exclusiva el gravar las mercancías que se importen o exporten. Asimismo,
dispone que el Congreso de la Unión pueda otorgar facultades extraordinarias al
Ejecutivo federal para legislar en materia arancelaria, por ello puede
aumentar, disminuir, crear o suprimir las cuotas a pagar por concepto de
impuestos de importación o exportación que se establecen en las tarifas respectivas[29].
Consumo: En su significado económico y
sociológico el consumo es el acto o proceso de consumir, de gastar, para la
satisfacción de necesidades, y que se traduce por la destrucción de bienes y
servicios. Un sistema económico produce dos grandes categorías de bienes y
servicios: de consumo, o finales, que satisfacen directamente las necesidades
de los consumidores; de producción, o indirectos, utilizados en el primer
estadio de la producción para proporcionar bienes de consumo. A su vez, la
teoría económica distingue: bienes de consumo duradero o no, destinados por
esencia a la destrucción; bienes de goce (cuadros, monumentos), que por su
carácter perpetuo satisfacen necesidades humanas sin destrucción inmediata a
través del consumo[30].
Los impuestos al consumo gravan la demanda de bienes por
parte de los súbditos de un Estado de forma tal que opera el efecto de
trasladación impositiva y el contribuyente se convierte en un recaudador de
impuestos, pues quien realmente paga la contribución es el sujeto económico,
por ejemplo el IVA
1.6.2 Definición de las bases
gravables y de las tasas para formar cada contribución y su efecto en el
sistema.
La base imponible o base gravable es la cantidad neta en
relación con la cual se aplican las tasas del impuesto. Para la obtención de la
base imponible es necesario que exista un monto bruto al que se sustraigan las
deducciones y exenciones autorizadas por la ley y así determinar dicha base. De
esta forma se pretende que el gravamen recaiga sobre los valores netos y no
sobre los valores brutos. Sin embargo, debe aclararse que en el caso de algunos
impuestos la ley determina que se grava el monto bruto[31].
El tratar de gravar los valores netos en lugar de los brutos,
implica una evolución de los principios que orientan los sistemas fiscales, ya
que se trata de aplicar el principio de la capacidad de pago, por el cual se
postula que a mayor posibilidad para afrontar la carga tributaria corresponde
mayor gravamen. Así al existir la posibilidad de deducir o exentar diversos conceptos
el gravamen es más equitativo porque trata de tomar en cuenta las condiciones
reales de los contribuyentes. De lo contrario al gravarse los valores brutos,
se suele afectar más pesadamente a los contribuyentes más desprotegidos[32].
El concepto de base imponible es genérico, por lo que se
utiliza para varios gravámenes. Si dividimos los impuestos en tres grandes
categorías: al ingreso, al consumo y a la riqueza encontramos que la 'base
imponible' es la cuantía real que sin el para determinar la tasa
correspondiente del impuesto. Esto es, es la cuantía específica, después de
deducciones y exenciones, si las hay, de los ingresos en la imposición sobre la
renta, del consumo de bienes y/o servicios en la imposición al consumo, o de
ciertos bienes de una persona en la imposición a la riqueza. En este último
caso se aclara que los impuestos a la riqueza, sólo gravan determinados bienes,
ya que en México no existe el impuesto al patrimonio[33].
Tanto la base imponible como su forma de cálculo están de
terminadas, por la ley para cada gravamen. Esto debe ser así porque la base es
uno de los elementos de los impuestos y, por ello, debe estar expresamente
prevista y determinada en la ley, de tal manera que su determinación no quede
ni en manos ni al arbitrio de la autoridad encargada de administrar el
impuesto; pues de lo contrario ese gravamen será inconstitucional, en términos
de la jurisprudencia vigente de la «SCJ», relativa a la garantía genérica de
legalidad tutelada por la «fr.» IV del «a.» 31 constitucional[34].
En cuanto a la definición de las bases, se tienen en cuenta
fundamentalmente la base bruta, la neta, la Fija, la variable y la presuntiva[35].
a.
Base bruta: Es aquella que no admite
deducciones.
b.
Base neta: Se presenta cuando se permiten deducciones.
c.
Base fija: Es aquella que no varía y resulta
igual para todos.
d.
Base variable. Se contempla por lo general en la
aplicación de la progresividad impositiva, de tal manera que conforme aumenta
tal base, se incrementa la tasa por pagar.
e.
Base presuntiva. Ocurre cuando por cuestiones
especiales la norma permite a la autoridad determinar presuntivamente ingresos,
utilidades, actos, actividades, activos, etc. por ejemplo cuando el sujeto
pasivo de la relación jurídica tributaria se oponga. u obstaculice el inicio o
desarrollo de facultades de comprobación u omita prestar declaraciones en un
ejercicio fiscal.
Las cuotas o tasas de los impuestos pueden ser de los tipos
siguientes[36]:
I.
Cuotas de derrama: Para fijar las cuotas de derrama se
determina, en primer lugar, la cantidad que pretende obtenerse como rendimiento
del impuesto, después se distribuye entre los sujetos teniendo en cuenta la
base imponible y. por último, con estos datos se calcula la cuota que
corresponde a cada unidad fiscal.
II.
Cuota fija: Existe este tipo de cuota cuando se
señala en la ley la cantidad exacta que debe pagarse por unidad tributaria. Por
ejemplo: $0.035 por kilo de sal, $3.60 por tonelada de carbón de madera dura de
encino, $ 1.10 por litro de alcohol, etcétera.
III.
Cuota proporcional: Existe este tipo de cuota cuando se
señala un tanto por ciento fijo, cualquiera que sea el valor de la base. Por
ejemplo: 10% de entradas brutas de los ferrocarriles o 15% de IVA.
IV.
Cuota progresiva: Hay dos clases de progresividad:
directa e indirecta. En la indirecta, la cuota es proporcional y lo que crece
es la porción gravable del objeto del impuesto. Podemos mencionar dos formas
principales:
Primera:
cuando se concede una exención general hasta cierta cantidad limite. La cuota
con la que se grava lo que excede es proporcional. En este caso, al aumentar el
valor del objeto, aumenta el porciento de dicho valor sometido a impuesto, sin
llegar nunca a quedar gravado en su totalidad. En efecto, supongamos un
impuesto de cuota proporcional que establezca una exención general para $2
00000 de renta: quien perciba $3 000.00 tendrá gravado el 33.3% de su renta: el
que perciba $4 000.00, el 50%; quien perciba $6 000.00, el 66.66%: el que
perciba $10 000.00, el 98% de su renta, etcétera.
Segunda: La
progresión por grados consiste en que se divide la base en fracciones o
secciones sucesivas, ya cada sección se le aplica un tanto por ciento cada vez
mayor. Son un ejemplo: las tarifas de las cédulas 1, IV Y V del impuesto sobre
la renta conforme a la ley del 31 de diciembre de 1941, que señalaba la
siguiente tarifa para comerciantes industriales y agricultores, con ingresos de
más de SIDO 000.00 anuales.
El tercer sistema: es el de coeficientes progresivos, se caracteriza por lo siguiente: se
divide la base en fracciones en la misma forma que en el caso anterior; se
establece una cuota proporcional, igual para todas las fracciones pero se
establece, además. un coeficiente que va siendo mayor para cada sección o
fracción, como en el caso anterior. Se usaba este sistema en las cédulas 11 y
IJI de la Ley del impuesto sobre la renta de 31 de diciembre de 1941.
Existen otros tipos diversos, pero los más usuales son los
tres indicados.
Cuotas degresivas. Son aquellas en las que se señala
determinada cuota para cierta base de impuesto, sobre la que se pretende
ejercer el máximo de gravamen, siendo proporcional a partir de ella para
arriba: debajo de esa base se aplican cuotas cada vez menores, a medida que
decrece el valor de la base. El resultado es el mismo que el de la progresividad,
en cuanto que se gravan con cuotas más altas las bases más altas y con cuotas
menores las más bajas, pero se distinguen en que la cantidad a partir de la
cual se aplica el tanto por ciento máximo es muy bajo en las degresivas y en
que los grados o secciones son pocos en número, seis cuando más, en tanto que
en las progresivas los grados son múltiples. Puede citarse como ejemplo de este
tipo de cuotas el impuesto sobre premios de loterías, rifas, sorteos y juegos
permitidos que grava la obtención de premios.
Cuota progresiva
inversa o al revés:
llamada también regresiva, aun cuando debemos evitar este último nombre para
evitar confusiones. En este tipo de cuotas, mientras mayor es la base, menor es
el tanto por ciento. Era de este tipo el impuesto sobre empresas mercantiles e
industriales del Distrito Federal.
1.6.3 Ley de ingresos y
presupuesto de egresos.
El sector público requiere para el cumplimiento de las
funciones que le atribuye el orden jurídico, de un conjunto de medios
financieros que son los ingresos públicos. La existencia de decisiones
económicas determinadas por el sector público, en virtud del poder de coacción
sobre las voluntades individuales, es autónoma del sistema económico conforme
al cual esté organizada la sociedad. Esto es, ese sector público siempre
requerirá de los ingresos necesarios para realizar sus funciones.[37]
La clasificación de los ingresos públicos está determinada
por cl sistema económico en el que tales ingresos se obtienen. Así, el tipo de
ingresos públicos y su volumen dependen de la forma de organización económica
en cada Estado[38].
Existen diversas
clasificaciones de los ingresos públicos que son indicativas de las diversas
etapas de la evolución del pensamiento financiero público. Una de las más
conocidas es la que iniciaron los cameralistas, que en términos generales ha
prevalecido para efectos prácticos. Esta clasificación divide a los ingresos
públicos en tres grandes fuentes: los ingresos derivados del principio de la
soberanía fiscal del Estado esto es, los impuestos; los ingresos que provienen
de unidades económicas del Estado, posteriormente conocidas como empresas
públicas, y, por último, las derivadas de la deuda pública. La Ley de Ingresos
de la Federación para el ejercicio fiscal de 1987 enumera en su «a.» 1o., los
ingresos provenientes de los siguientes conceptos:
I.
Impuestos;
II.
Aportaciones de seguridad social;
III.
Contribución de mejoras;
IV.
Derechos;
V.
Contribuciones no comprendidas en las
fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de
liquidación o de pago;
VI.
Accesorios; VII. Productos;
VII.
Aprovechamientos;
VIII.
Ingresos derivados de
financiamientos, y
IX.
Otros ingresos En cada concepto están
detallados los ingresos públicos específicos así como la estimación del monto
de cada uno de ellos.
En la «fr.» IX ''otros ingresos'', están comprendidos los
ingresos provenientes de los organismos descentralizados; de las empresas de
participación estatal, y el financiamiento de dichos entes.
En un sistema de economía mixta como el que prevalece en
México, es posible agrupar los ingresos públicos, desde un punto de vista
esquemático en la clasificación tradicional anteriormente enunciada, así existen
ingresos derivados de una relación fiscal entre el Estado y los contribuyentes;
ingresos derivados de entes económicos en los que el gobierno participa total o
parcialmente, y, por último, ingresos provenientes del endeudamiento público.
La Ley de ingresos[39]: es el documento que contiene la
estimación de aquellos que durante un año de calendario deba percibir la
administración pública federal, de conformidad con lo establecido por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás leyes aplicables.
Los principales rubros de ingresos, por lo general, son los
que se señalan a continuación:
·
Impuestos.
·
Aportaciones
de seguridad social.
·
Contribución
de mejoras.
·
Derechos.
·
Contribuciones
no comprendidas en los rubros precedentes, causadas en ejercicios fiscales
anteriores pendientes de liquidación o de pago.
·
Productos.
·
Aprovechamientos.
·
Ingresos
derivados de financiamientos.
·
Otros
ingresos.
Como lo hemos señalado con anterioridad, corresponde al
Ejecutivo Federal presentar anualmente a la Cámara de Diputados la iniciativa
de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egreso de la Federación cuya
aprobación, en este último caso, es facultad exclusiva de dicha Cámara
(artículo 74, fracción IV).
La Ley de Ingresos encuentra su fundamento en dos artículos
de nuestra Constitución, el primero de éstos el artículo 31 que establece la
obligación de todos los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la
Federación, el Distrito federal y de los estados y municipios en que residan de
manera proporcional y equitativa que dispongan sus leyes. De igual manera, el
artículo 73 fracción VII atribuye al Congreso de la Unión la facultad de
establecer las contribuciones para cubrir el presupuesto.
Algunas de las características que podemos atribuirle a la
Ley de Ingresos, son las siguientes:
Anualidad: tiene vigencia durante un año fiscal, que
corresponde al año calendario.
·
Precisión:
en virtud de que cualquier impuesto y recaudación que no esté claramente
establecida en dicha ley no podrá ser recaudado.
·
Previsibilidad:
ya que establece las cantidades estimadas que por cada concepto habrá de
obtener la hacienda pública.
·
Especialidad:
en razón de que dicha ley contiene un catálogo de rubros por obtener en el año
de su vigencia.
Es oportuno señalar que aunque la iniciativa de dicha ley
debe presentarse en la Cámara de Diputados, la discusión y aprobación de la
misma es una facultad del Congreso de la Unión, esto es, de ambas cámara
PRESUPUESTO DE EGRESOS
El Estado debe realizar diversos gastos a efecto de cumplir
con sus objetivos y fines, los cuales lleva a cabo con la autorización del
Poder Legislativo a través de la Cámara de Diputados, a la que corresponde de
manera exclusiva la discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos.
El presupuesto de Egresos es el documento que concentra las
partidas en las que el gobierno podrá gastar para satisfacer las necesidades
colectivas, pero también es un instrumento que orienta la actividad económica
del país.
En virtud de que el Presupuesto de Egresos es producto de la
recaudación de los impuestos y, por tanto, es dinero aportado por los
gobernados, su uso debe de ser el correcto, es decir, debe ser utilizado para
satisfacer las necesidades primarias del país; por tal razón, la fiscalización
en el gasto de los recursos es un aspecto muy importante, en los Estados
modernos.
En algunos países europeos cuando se habla de Presupuesto se
refieren tanto a los ingreso como a los egresos. En México, cuando hablamos de
presupuesto, nos estamos refiriendo a los egresos. Así suele hablarse del
presupuesto de egresos.
DEFINICIÓN
El Presupuesto de egresos es el acto legislativo que permite
a la Administración pública usar los recursos monetarios del Estado durante un
año fiscal.
La propia Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal lo define de las siguiente manera:
El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que
contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del
Ejecutivo, para expresar durante el periodo de un año a partir del 1º de enero,
las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas
a cargo de las entidades que el propio presupuesto señalen.
Este apartado se halla regulado por la Ley de presupuesto
contabilidad y gasto público, la cual en su artículo segundo señala que el
gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente,
inversión física e inversión financiera, así como pagos de pasivo de deuda
pública y por concepto de responsabilidad patrimonial, que realizan[40]:
•
El
Poder legislativo:
•
El
Poder judicial;
•
La
Presidencia de la República; 4 • Las secretarías de Estado, los departamentos
administrativos y la Procuraduría General de la República;
•
Los
organismos descentralizados;
•
Las
empresas de participación estatal mayoritaria;
•
Los
fideicomisos en los que el fideicomitente sea el gobierno federal o algún
organismo descentralizado o empresa con participación estatal mayoritaria
En cuanto a la programación del gasto público federal, éste
tendrá que basarse en las directrices y planes nacionales de desarrollo
económico y social que formule el Ejecutivo federal[41].
En lo que respecta al gasto público federal, éste se basará
en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos,
metas y unidades responsables de su ejecución. Tales presupuestos se elaborarán
para cada año calendario y se fundarán en costos[42].
Integración del proyecto de presupuesto de egresos
El proyecto de presupuesto de egresos de la Federación se
integra con los documentos que se refieren a lo siguiente:
a)
Descripción
clara de los programas que sean la base del proyecto, en los que se señalen
objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, así como su
evaluación estimada por programa;
b)
Explicación
y comentarios de los principales programas, en especial de aquellos que
abarquen dos o más ejercicios fiscales;
c)
Estimación
de ingresos y proposición de gastos del ejercicio Fiscal para el que se
propone, con la indicación de los empleos que incluye;
d)
Ingresos
y gastos reales del último ejercicio fiscal;
e)
Estimación
de los ingresos y gastos del ejercicio Fiscal en curso;
f)
Situación
de la deuda pública al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que
se tendrá al fin de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente;
g)
Situación
de la Tesorería al fin del último ejercicio Fiscal y estimación de la que se
tendrá al fin de los ejercicios Fiscales en curso e inmediato siguiente;
h)
Comentarios
acerca de las condiciones económicas, Financieras y hacendarias actuales y las
que se prevén para el futuro, y
i)
En
general, toda la información que se considere útil para mostrar la proposición
en forma clara y completa.
Para el ejercicio del gasto público, es fundamental tener
presentes los documentos siguientes:[43]
I.
Clasificador
por objeto del gasto para la administración pública federal, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 13 de octubre de 2000.
II.
Manual
de normas para el ejercicio del gasto en la administración pública federal.
III.
Glosario
de términos más usuales en la administración pública federal.
CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
v Es un acto legislativo, que compete
en exclusiva a la Cámara de Diputados según lo señala el artículo 74 fr. IV.
v Contiene una autorización a la
administración pública para que ésta utilice los recursos pecuniarios que se
recauden; es decir, la administración sólo podrá erogar las cantidades que se
le hayan autorizado mediante el presupuesto y con apego estricto al mismo.
v Está limitado, en el tiempo, a un año
fiscal; es decir, del 1º de enero al 31 de diciembre.
NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO
En torno a la naturaleza jurídica del presupuesto no existe
unanimidad en la doctrina y en torno a ésta hay fundamentalmente dos posturas
que resumimos a continuación:
Primera. - Desde un punto de vista
eminentemente formal y orgánico el Presupuesto de egresos es un acto
legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (fase de
iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase integradora de la eficacia).
La crítica más seria a esta postura insiste en señalar que el Presupuesto no es
una ley porque en su elaboración sólo interviene una de las dos cámaras (la de
diputados).
Segunda. - Desde un punto de vista
material el Presupuesto de Egresos no reúne las notas que identifican a una
ley: generalidad, abstracción e impersonalidad; sino que por el contrario
contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas específicamente a
los entes públicos. Por ello hay quienes consideran al Presupuesto de Egresos
como un acto administrativo emitido por un órgano legislativo.
PRINCIPIOS QUE RIGEN AL PRESUPUESTO DE EGRESOS
Los principios que rigen o los requisitos que deben normar al
presupuesto son los siguientes:
•
Universalidad. - Dicha universalidad se predica del
Presupuesto de Egresos, porque éste debe contener todos los gastos del poder
público.
•
Unidad. - Significa que todo el presupuesto
debe estar contenido en un solo documento. Este principio no es constante en
todos los países, hay algunos en donde el presupuesto consta en diversos
textos, tales como gastos corrientes, sueldos, inversiones, etc.
•
Especialidad. - El Presupuesto de Egresos debe
detallar las partidas y no otorgarlas de manera general. En este sentido un
amplio sector de la doctrina sostiene que en ocasiones tal especialidad
obstaculiza de manera considerable la actividad del Ejecutivo; por lo anterior,
es común recurrir a determinados conceptos para especificar el destino de los
gastos, como son:
o
Ramos.
- Que se corresponden con los distintos poderes, Secretarías o erogaciones
específicas como la deuda, las entidades paraestatales, etc.
o
Programas.
- Esto es, las cantidades que cada dependencia podrá erogar en función de los
programas que tenga a su cargo.
o
Subprogramas.
- El rubro anterior podrá dividirse en subprogramas, las cantidades para uno y
otro deberán especificarse.
o
Partidas.
- Son asignaciones más concretas, cuya erogación está permitida y generalmente
numerada, pero de la cual deberá informarse en la Cuenta Pública Anual.
Corresponde a la SHCP autorizar las transferencias de partidas.
•
Planificación. - Con base en los planes
socioeconómicos que se fijan a mediano plazo es posible que de manera
recurrente en el Presupuesto de Egresos se señale la consecución de las metas
fijadas en un Plan de esta naturaleza.
•
Anualidad. - El Presupuesto de Egresos tiene una
vigencia anual, rige del 1º de enero al 31 de diciembre.
•
Previsión. - Esto significa que el Presupuesto
de Egresos debe estar aprobado, promulgado y publicado antes de su entrada en
vigor, para evitar la inactividad de la administración pública.
•
Periodicidad. - Este principio está íntimamente
vinculado con la anualidad del Presupuesto. Significa que es un documento que
tiene vigencia por tiempo determinado, el periodo financiero de un año y que
para el siguiente año será necesaria la expedición de un nuevo presupuesto.
•
Claridad. - La claridad se refiere a que el
Presupuesto sea entendible y pueda ser consultado por los servidores públicos y
administradores sin ninguna complicación. En cierta medida este principio se
cumple con el de especialidad al dejar perfectamente establecidos los conceptos
que integran el presupuesto. Es oportuno señalar aquí que es posible el
establecimiento de partidas secretas, pues esto lo permite la Constitución en
su artículo 74 fr. IV, pero las mismas deberán ser:
o
Necesarias;
o
Deberán
contemplarse en el Presupuesto, y
o
Serán
empleadas por los secretarios mediante acuerdo escrito del Presidente de la
República.
·
Publicidad. - El Presupuesto habrá de
publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que surta los efectos
correspondientes. También de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución,
debe publicarse en el órgano oficial de publicidad de cada entidad federativa.
·
Exactitud. - Atañe a que las cantidades
previstas correspondan a lo que el poder público necesitará para cumplir con
sus atribuciones. Este principio hace referencia a lo que los economistas
comúnmente señalan como presupuesto equilibrado, lo cual implica que lo
recaudado deberá corresponderse con lo que se va a gastar.
·
Exclusividad. - La exclusividad en el caso de
México, se refiere a que corresponde sólo a la Cámara de Diputados la
aprobación del Presupuesto. Pero también tiene que ver con que, en el
Presupuesto, exclusivamente se detallarán los gastos del Estado y no de ninguna
otra índole.
PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN Y
APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO
La elaboración del Presupuesto de egresos implica una serie
de estudios, cálculos, discusiones y procedimientos complejos. Una vez que el
Estado ha fijado sus prioridades de gasto deberá cubrir los siguientes pasos
para la elaboración y aprobación del Presupuesto.
1.
El
15 de marzo de cada año la SHCP indicará a las dependencias y entidades
involucradas, los lineamientos para la elaboración de los programas por
incluirse en el Presupuesto a elaborar. En cada dependencia y entidad habrá una
unidad encargada de programar.
2.
El
15 de junio la propia SHCP señalará las políticas a seguir en los anteproyectos
de Presupuesto.
3.
El
20 de julio, las entidades y dependencias enviarán a la SHCP sus anteproyectos,
los cuales serán discutidos y ajustados con esta Secretaría en los meses
siguientes.
4.
El
20 de octubre los proyectos definitivos serán nuevamente enviados a la SHCP en
los que se habrán recogido los ajustes requeridos por la SHCP.
5.
El
15 de noviembre el Secretario de Hacienda y Crédito Público comparecerá ante la
Cámara de Diputados para presentar, por su conducto, la iniciativa de
Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 74 fr. IV). Esta fecha puede
ser del 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando el Ejecutivo Federal
inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 constitucional (esto
es, el 1º de diciembre).
6.
Una
vez presentada la iniciativa, ésta será discutida y, en su caso, aprobada en la
Cámara de Diputados, para ello se seguirá el mismo procedimiento para su
elaboración que cualquier otra ley.
7.
El
último paso será la promulgación y publicación, que como Decreto se haga del
Presupuesto de Egresos por parte del Ejecutivo.
FASES DEL PRESUPUESTO
Una vez apuntado lo anterior podemos sostener que la
elaboración y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación entraña
dos etapas bien diferenciadas, que son:
A.
ETAPA
ADMINISTRATIVA, que va del 15 de marzo al 15 de noviembre salvo la excepción
del artículo 83 constitucional.
B.
ETAPA
LEGISLATIVA, que va del 15 de noviembre al 31 de diciembre anterior al inicio
de su vigencia.
EJECUCIÓN Y Tipos de control que recae sobre el Presupuesto
Una vez que el Presupuesto ha sido aprobado, cada Poder
Federal, cada Dependencia al igual que cada empresa paraestatal, incluidas en
el Decreto de Presupuesto Federal de Egresos, ejercitará su propio presupuesto.
Control administrativo. En el aspecto administrativo son
muy diversos los controles que se ejercen sobre el Presupuesto; algunos de éstos
corresponden desarrollarlos a la SHCP, mientras que otros corren a cargo de la
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.
En un primer momento el control administrativo del
Presupuesto se efectúa mediante órganos internos de la propia Administración
pública, conocidos con el nombre de Contralorías Internas. Son estas
contralorías las encargadas de evaluar, contabilizar y controlar las
erogaciones presupuestales de cada una de la Dependencias administrativas;
dichas contralorías están coordinadas por la SHCP y en las mismas tiene también
injerencia la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, en los
términos que le autoriza la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Con relación al llamado sector paraestatal, corresponde a las Secretarías o
Departamentos cabeza de sector intervenir en el control del presupuesto.
Control legislativo o
parlamentario. La
revisión de la Cuenta Pública tiene como objeto conocer los resultados de la
gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por
el presupuesto y si se ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los
programas de gobierno.
El control del presupuesto que realiza el Poder legislativo
lo ejerce a través de un órgano especializado conocido con el nombre de ENTIDAD
DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, que es un órgano técnico en el que
se apoya la Cámara de Diputados para realizar la revisión de la Cuenta Pública
del Gobierno Federal.
De esta manera, a partir del 1º de enero de 2000, la Contaduría
Mayor de Hacienda desapareció para dar paso a dicha entidad, cuyo titular,
hasta el 31 de diciembre de 2001, será el Contador Mayor de Hacienda, mismo que
podrá ser ratificado para continuar en dicho encargo hasta completar el período
de ocho años a que se refiere el artículo 79 constitucional.
Según indica el artículo 79 constitucional, tal entidad
tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, para
decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
COMPETENCIA
De manera genérica, y con base en el citado precepto
constitucional, la entidad de fiscalización superior de la federación, tiene
competencia para fiscalizar:
a)
en
forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación
de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de lo entes públicos
federales;
b)
que
dichos órganos hayan cumplido con los objetivos contenidos en los programas
federales;
c)
los
recursos federales que ejerzan las entidades federativas y los municipios.
d)
también
tendrá la facultad de investigar los actos u omisiones que impliquen alguna
irregularidad o conducta ilícita de ingresos, egresos, manejo, custodia y
aplicación de fondos o recursos federales, y
e)
efectuar
visitas domiciliarias únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o
archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, con
sujeción a las leyes y formalidades establecidas para los cateos.
Por otra parte, corresponderá a la Entidad de Fiscalización
Superior de la Federación determinar los daños y perjuicios que afecten a la
Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y
fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades
competentes el fincamiento de otras responsabilidades, v, gr. las acciones a
que se refiere el Título Cuarto de la Constitución y presentar las denuncias y
querellas penales pertinente.
Por último, reiteramos, corresponden al Congreso de la Unión
aprobar los empréstitos y los pagos de la deuda nacional. Un empréstito es un
contrato administrativo de préstamo o mutuo. En la práctica, esta atribución se
ejerce cuando se aprueban montos máximos de endeudamiento. El hecho de que el
Congreso de la Unión participe en este tipo de aprobaciones tiene la finalidad
de controlar el grado de endeudamiento del país y la manera en que se
solventarán las responsabilidades así contraídas. Los montos de endeudamiento
deberán incluirse en la Ley de Ingresos. El Ejecutivo informará anualmente al
Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe
del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los
recursos correspondientes que hubiera realizado
Función de Control
Es conveniente empezar este apartado señalando que cuando nos
referimos a esta facultad no aludimos a un procedimiento específico, sino que
por el contrario creemos que el control parlamentario es una función que se
ejerce través de todas las actividades parlamentarias. Si los parlamentos del
siglo XIX fueron los grandes legisladores, los contemporáneos son --o están
llamados a ser-- más que nada controladores. Incluso hemos observado, al tiempo
que analizábamos la función presupuestaria, que muchos de sus aspectos tienen
una íntima relación con la fiscalización, la vigilancia y, en consecuencia, el
control del Ejecutivo y sus actividades.
Bajo las premisas antes citadas señalaremos a continuación
sólo algunos de los instrumentos que nuestra Constitución regula como típicos
de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, y que fundamentalmente
encontramos en el artículo 93 constitucional.
Ø Este artículo establece, en su
párrafo primero, la obligación de los secretarios de despacho y los jefes de
los Departamentos Administrativos, luego de que se haya inaugurado el periodo
de sesiones ordinarias para que comparezcan ante el Congreso a dar cuenta del
estado que guardan sus respectivos ramos. En la práctica, este tipo de
comparecencias suele darse en las Comisiones, el Secretario comparece y lee un
informe de las actividades relativas a su área administrativa.
Ø Por lo que toca a las comparecencias
de determinados servidores públicos, debemos señalar que, además de la
obligación antes señalada, el mismo precepto en su párrafo segundo establece
que cualquiera de las Cámaras podrá citar, además de los funcionarios antes
mencionados, al Procurador General de la República, a los directores y administradores
de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación
estatal mayoritaria, para que informen cuándo se discuta una ley o se estudie
un negocio concerniente a sus respectivos ramos actividades.
Estas comparecencias se distinguen de las anteriores por ser
una facultad de las Cámaras, es decir, son éstas las que deciden cuándo es
necesaria la presencia de dichos funcionarios y así lo solicitan. Este tipo de
comparecencias, como lo constata la práctica, tienen como finalidad que las
cámaras reciban los informes necesarios de determinados servidores públicos y
sucesivamente les interroguen sobre sus actividades. Como puede inferirse,
entendemos que estas comparecencias sugieren una participación más activa de
los legisladores.
Finalmente, el párrafo tercero de artículo 93 faculta a las
Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los
diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, para integrar comisiones
que investiguen el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y
empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de dichas
indagaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal
1.6.4 Garantía de anualidad
de la Ley fiscal.
La garantía de la anualidad de la ley fiscal significa poner un
límite al Poder legislativo en materia hacendaria, debido a que no podrá
imponer constantemente a su capricho o arbitrio contribuciones, o aumentar las
existentes.
La garantía, se encuentra contemplada en el art 74, fracc IV,
constitucional, que ordena que el Ejecutivo federal tiene la obligación de
enviar cada año, antes del 15 de noviembre, o excepcionalmente el 15 de
diciembre cuando ocurre la trasmisión de poderes, una iniciativa de ley en la
cual se especifiquen las contribuciones que habrán de recaudarse al año
siguiente para cubrir el presupuesto de egresos. Se estima que no se puede
modificar una ley de ingresos, ni el presupuesto de egresos por respeto a los principios
doctrinales de anualidad y unidad del presupuesto.[44]
[1]
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