DERECHO FISCAL
UNIDAD UNO, PARTE DOS
1.5 Poderes públicos y sus
atribuciones en materia de contribuciones.
Dentro de las atribuciones esenciales del Estado figura en
primer plano la relativa a determinar cíclicamente, mediante los órganos
competentes y los procedimientos jurídico-constitucionales expresamente
determinados, la forma y términos en que la población en general y todos los
sujetos fiscales determinados como tales en lo particular, deben contribuir a
los gastos públicos. Los artículos 72 inciso h), 73 fracciones VII y XXIX, y 74
fracción IV párrafos primero a tercero y último, así lo consagran.
El precepto 31 fracción IV constitucional contrae de Derecho
a una concurrencia entre los tres niveles de gobierno por cuanto a la facultad
originaria de establecer contribuciones, sin más límites, que la observancia a
los principios del pacto federal, que sitúan a los Poderes de la Unión en grado
de prevalencia jerárquica, en donde por virtud del propio pacto se consagra la
autonomía de los Estados para todo lo concerniente a su régimen interior , así
como el régimen particular del Distrito Federal y las bases para el gobierno de
los Municipios, que ejercen cada uno a través de sus poderes locales.
1.5.1 El Congreso de la Unión
y la formación de la Ley de contribuciones.
“La contribución es un
ingreso fiscal ordinario del Estado que tiene por objeto cubrir sus gastos
públicos. En México, la «fr.» IV del «a.» 31 constitucional, que determina las
obligaciones de los mexicanos, señala la de ''contribuir para los gastos
públicos, así de la Federación, como del Estado y municipio en que residan, de
la manera proporcional y equitativa que determinen las leyes''. De esta forma
las contribuciones en México deben reunir los requisitos referidos. En primer término,
las contribuciones no sólo deben pagarlas los mexicanos, sino todos aquellos
que se sitúen en los supuestos previstos por las leyes que las crean y éstas
determinan las calidades que deben reunir los sujetos pasivos. La misma
disposición constitucional determina que las contribuciones deben destinarse
para los gastos públicos, entendiéndose por éstos, según la jurisprudencia,
todos los que realiza el Estado. Para Flores Zavala ''por gasto público debe
entenderse todo el que sea necesario para que las entidades públicas realicen
sus atribuciones, es decir, para el desarrollo de su actividad legal'', y la
«SCJ» ha aseverado que: ''Los gastos públicos están previstos en el presupuesto
de egresos, y los impuestos para cubrir esos gastos, en el de ingresos, de modo
que la prueba de que una contribución no está destinada a cubrir gastos,
necesariamente debe encontrarse o en la ley que los establece o en el
presupuesto de egresos.''…”[1]
“Otra idea contenida en esta «fr.» es la de que estas
contribuciones están destinadas tanto al financiamiento de la federación, como
de los estados y municipios de residencia de los contribuyentes. En cuanto a
contribuir para los gastos públicos de la federación, la disposición es clara,
sin embargo, parece desprenderse que las legislaturas locales sólo pueden
establecer impuestos estatales y municipales a cargo de sus residentes; pero en
la realidad las entidades federativas con frecuencia se han financiado
parcialmente a través de la imposición indirecta, la cual recae sobre quienes consumen
bienes y servicios, sin atender al lugar de residencia del consumidor”[2].
Otro de los requisitos que se establecen en la «fr.» IV del
«a.» 31 constitucional, es que las contribuciones deben establecerse en forma
proporcional y equitativa. Esta disposición plantea una posible contradicción
entre la norma constitucional y la tendencia de los sistemas tributarios
modernos que durante el siglo XX han tratado de introducir progresividad en los
gravámenes especialmente a través del impuesto sobre la renta. Este fenómeno se
ha presentado en la mayoría de los países capitalistas, tanto desarrollados
como en desarrollo, y al introducirse gravámenes progresivos al ingreso, dicha
imposición se ha convertido en la piedra angular de numerosos sistemas fiscales
por sus efectos económicos y financieros.
“El conflicto entre los conceptos de ''proporcionalidad y
equidad'' establecidos por la «fr.» IV del «a.» 31 constitucional y por el
impuesto sobre la renta, instituido como ingreso federal ordinario desde 1924,
ha tenido diversas soluciones, pero la tendencia del máximo tribunal ha sido la
de legitimar la progresividad en la imposición al ingreso. Por último, la
propia «fr.» IV del «a.» 31 exige que las contribuciones estén contenidas en
leyes. Esta subordinación al principio de legalidad tiene dos excepciones,
ambas incluidas en la norma suprema. En primer término, el supuesto establecido
en el «a.» 29 constitucional, que permite la suspensión temporal de garantías.
En este caso es posible, como efectivamente ha sucedido, que sean establecidos
gravámenes en reglamentos emitidos por el órgano ejecutivo federal. Sin
embargo, una vez terminado el estado de emergencia vuelve a aplicarse el
principio de legalidad. La otra excepción a éste se encuentra contenida en el
segundo pfo. del «a.» 131 constitucional, el cual determina que: ''el Ejecutivo
podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por
el propio Congreso y para crear otras...''. De esta forma la C. otorga al
ejecutivo facultades para modificar uno de los elementos fundamentales de los
impuestos, lo que en el caso de otros gravámenes solo puede ser efectuada por
la ley”[3].
“Así, concluimos que las contribuciones son ingresos fiscales
ordinarios con las características determinadas por la «fr.» IV del «a.» 31
constitucional”.
“El inciso h) del artículo 72 constitucional impone la
obligación de que tratándose de leyes o decretos en materia de contribuciones o
impuestos, como en materia de empréstitos o reclutamiento de tropas, el proceso
legislativo correspondiente deberá tener siempre inicio en la Cámara de
Diputados, lo que constituye caso de excepción al proceso legislativo federal
ordinario o común”[4].
La potestad tributaria se concede al congreso de la Unión en
se articuló 73 frac. VII
“Artículo 73. El congreso tiene facultad:
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
presupuesto;”
En su fracción XXIX-A nuestra constitución faculta al
congreso de la Unión para establecer las contribuciones sobre:
XXIX. PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES
1o. SOBRE EL COMERCIO EXTERIOR;
2o. SOBRE EL APROVECHAMIENTO Y
EXPLOTACION DE LOS RECURSOS NATURALES COMPRENDIDOS EN LOS PARRAFOS 4o. Y 5o.
DEL ARTICULO 27;
3o. SOBRE INSTITUCIONES DE CREDITO Y
SOCIEDADES DE SEGUROS;
4o. SOBRE SERVICIOS PUBLICOS
CONCESIONADOS O EXPLOTADOS DIRECTAMENTE POR LA FEDERACION, Y
5o. ESPECIALES SOBRE:
A. ENERGIA ELECTRICA;
B. PRODUCCION Y CONSUMO DE TABACOS
LABRADOS;
C. GASOLINA Y OTROS PRODUCTOS DERIVADOS
DEL PETROLEO;
D. CERILLOS Y FOSFOROS;
E. AGUAMIEL Y PRODUCTOS DE SU
FERMENTACION;
F. EXPLOTACION FORESTAL, Y
G. PRODUCCION Y CONSUMO DE CERVEZA.
“La atribución del Congreso de la Unión para legislar en la
materia objeto de este estudio, implica el principio de que la Cámara de
Diputados ha de fungir invariablemente como Cámara de origen y de primera
dictaminarían, tanto respecto a la propuesta inicial a cargo del Ejecutivo
Federal, como respecto a todas las sucesivas propuestas que en su caso surjan
dentro del proceso legislativo bicameral respectivo, con todas sus variaciones
y momentos, que conducen al perfeccionamiento y expedición de la legislación
correspondiente, como una modalidad que reconoce en dicha Cámara el sitio
primigenio de la representación nacional, para autorizar el establecimiento de
las contribuciones necesarias para cubrir anualmente el gasto público útil para
la coexistencia de la sociedad políticamente organizada”[5].
1.5.2 El Senado de la
República y la aprobación de los tratados relacionados con contribuciones.
Los tratados son actos jurídicos esencialmente
internacionales y en consecuencia, es el derecho internacional el que rige su
celebración, validez y terminación. El derecho interno, por su parte, designa
el órgano del Estado que tiene competencia para celebrarlos; señala los
requisitos que deben cumplirse para su perfeccionamiento y determina la
jerarquía que tienen en el interior del Estado.[6]
El derecho internacional aplicable a los tratados está
constituido por algunas disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, las
convenciones codificadoras del derecho de los tratados, el derecho
consuetudinario y los principios generales de derecho[7].
En México, la Constitución Política es la norma suprema a que
deben ajustarse todas las demás normas, incluyendo la Convención de Viena o
tratado de tratados.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 133 de la
Constitución, las leyes federales y los tratados son ley suprema de la nación y
tienen por tanto, la misma jerarquía; además de establecer la jerarquía
legislativa en el sistema jurídico mexicano, esta disposición define el nivel
en el cual deben de considerarse los tratados, con respecto al resto de la
normatividad[8].
La Constitución mexicana vigente hace referencia a los
tratados o convenciones internacionales en los artículos 15, 18, 76, fracción
I; 89, fracción X; 104 fracción I; 117 fracción I y 133[9].
La celebración de un tratado se integra en nuestro derecho
público interno por la concurrencia de dos voluntades, como son la del
Presidente y la del Senado, tomada la de este último por la mayoría de votos de
los presentes[10].
En cuanto al Senado sus facultades se encuentran establecidas
en el artículo 76, fracción I[11]:
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el
Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la
República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso.
Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones
diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de
terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y
formular declaraciones interpretativas sobre los mismos;
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga
de los Secretarios de Estado, en caso de que éste opte por un gobierno de
coalición, con excepción de los titulares de los ramos de Defensa Nacional y
Marina; del Secretario responsable del control interno del Ejecutivo Federal;
del Secretario de Relaciones; de los embajadores y cónsules generales; de los
empleados superiores del ramo de Relaciones; de los integrantes de los órganos
colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones,
energía, competencia económica, y coroneles y demás jefes superiores del
Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley
disponga;
Lo anterior nos muestra la facultad exclusiva en materia de
tratados que comparte con el ejecutivo y la de nombrar a los funcionarios de
hacienda que postula el apartado dos del artículo 76 de nuestra constitución.
Ley sobre la Celebración de Tratados
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 2 de
enero de 1992, la Ley sobre la Celebración de los Tratados tiene por objeto
regular la celebración de los tratados y acuerdos interinstitucionales en el
ámbito internacional, estableciendo en su artículo 2º. que se entiende por
Tratado:
“I. El convenio regido por el Derecho Internacional
Público, celebrado por escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público, ya sea que
para su aplicación requiera o no la celebración de acuerdo en materias
específicas, cualquier que sea su denominación, mediante el cual los Estados
Unidos Mexicanos asumen compromisos” y por “IV.- Aprobación: el acto por el
cual el senado aprueba los tratados que celebra el Presidente de la República.”[12]
Ley sobre la Aprobación de Tratados
Internacionales en Materia Económica
Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de
septiembre de 2004, tiene por objeto como lo señala el artículo 1º.
“ ... reglamentar el artículo 93 de la Constitución General
de la República en materia de las facultades constitucionales del Senado de
requerir información a los secretarios de estado, jefes de departamento
administrativo, así como a los directores de los organismos descentralizados
competentes sobre la negociación, celebración y aprobación de tratados
relacionados con el comercio de mercancías, servicios, inversiones,
transferencia de tecnología, propiedad intelectual, doble tributación,
cooperación económica...”[13].
1.5.3 La Cámara de Diputados
y sus facultades en materia de contribuciones.
La Cámara de Diputados y sus facultades en materia de contribuciones
se encuentran reguladas en el artículo 74 fracción IV que nos dice:
Artículo 74. Son facultades
exclusivas de la Cámara de Diputados:
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación
del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo,
podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos
proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo
dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán
incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos[14]
La Constitución faculta y obliga al
Ejecutivo Federal para que haga llegar a la Cámara de Diputados la Iniciativa
de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.[15]
El procedimiento legislativo en
materia presupuestaria comienza el 8 de septiembre del año anterior al inicio
del nuevo ejercicio fiscal; la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de
Presupuesto de Egresos deben estar aprobada por el Congreso de la Unión y la
Cámara de Diputados, respectivamente, a más tardar el 15 de noviembre del año
anterior al nuevo ejercicio fiscal[16].
1.5.3.1 Examen, discusión y aprobación del presupuesto de egresos.
De acuerdo con el maestro Jorge Witker [17]y
tomando en cuenta los elementos aportados por el análisis del presupuesto
ciudadano [18]
las cuatro etapas que comprende el presupuesto son las siguientes:
1.
Preparación o elaboración. El ejecutivo federal prepara y
presenta el presupuesto para su aprobación, Este es un elemento político de
decisiones públicas, reguladas en el artículo 74 y 131 de nuestra constitución
que facultan al ejecutivo para presentar de forma anual el proyecto de ingresos
y egresos, por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En esta
etapa se establece la estructura de la Iniciativa de Ley de Ingresos y el
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF), a partir de
información estratégica, definiendo los Programas presupuestarios (Pp) a cargo
de la Administración Pública Federal (APF). La etapa de Programación concluye
cuando se envía el Paquete Económico al Congreso de la Unión, donde se lleva a
cabo la discusión y aprobación del mismo y se convierta en el PEF.
Paquete Económico:
·
Criterios Generales de Política
Económica –
Establecen las estrategias, objetivos y metas que asumirá la política económica
en materia de ingresos, gastos, deuda y tarifas públicas. Son el fundamento
para los demás componentes del paquete.
·
Iniciativa de Ley de Ingresos – Indica el monto de ingresos que
estima obtener la Federación y su procedencia durante el ejercicio fiscal. Para
poder ejercer los gastos que requiere el país, se requiere contar con los
recursos necesarios. Para ello, existen dos grandes fuentes de ingresos:
o
Los
ingresos públicos propios; y
o
Los
ingresos provenientes de financiamientos.
· Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación – Consigna el gasto público de
acuerdo con su naturaleza y valor que deberán realizar tanto las dependencias,
el sector paraestatal y los Organismos Autónomos, en el desempeño de sus
funciones.
· Miscelánea Fiscal – En caso de que se requiera o proponga reformar o modificar las leyes
fiscales relativas a la captación de ingresos
2.
Sanción o aprobación; Una vez concluida la etapa de
programación, compete a los Diputados y Senadores realizar tres procesos
principales:
-
Discusión
de los proyectos de ingresos y egresos recibidos;
-
Propuesta
de cambios a los proyectos recibidos y
-
Aprobación.
En el caso de la Iniciativa de Ley de
Ingresos, el proceso de discusión y aprobación involucra tanto a los Diputados
como a los Senadores. Los Diputados la examinan y pueden aprobarla o
modificarla. Si la aprueban se turna al Senado, y si los Senadores también la
aprueban, el Presidente tiene la obligación de promulgarla. Las propuestas
sobre asignación de recursos incluyen tanto a las dependencias y entidades del
Gobierno Federal y asignaciones a entidades federativas, así como las
propuestas que hacen en forma independiente los otros Poderes (Legislativo y
Judicial), y los organismos autónomos (Instituto Federal Electoral, la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos y el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía).
Al ser 2012 un año de cambio de
gobierno, el calendario de aprobación del presupuesto fue distinto. El Presidente
de la República elabora anteproyectos de iniciativa de Ley de Ingresos y del
Proyecto de Presupuesto de Egresos, con apoyo del Presidente Electo. De esta
manera el Paquete Económico es presentado por la nueva Administración ante la
Cámara de Diputados, a más tardar el 15 de diciembre.
En el caso del Presupuesto de Egresos
es distinto, pues la facultad de examinar, discutirlo y aprobarlo es exclusiva
de la Cámara de Diputados. Debido a que no es aprobado por las dos cámaras, se
le llama “Decreto” de Presupuesto de Egresos; a diferencia de la “Ley” de
Ingresos, que es aprobada por ambas.
3.
Ejecución. Ya aprobados, tanto la Ley de
Ingresos como el Presupuesto de Egresos de la Federación, corresponde a las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal ejercer los
recursos que les fueron asignados. Así, del 1° de enero hasta el 31 de
diciembre se ejecutan las acciones para las que se designaron recursos con base
en calendarios mensuales expedidos para cada dependencia. Los calendarios se
ajustan al proceso de planeación previamente formulado, por lo que las
dependencias no gastan sólo por ejercer los recursos que se les aprobaron, sino
que existe toda una lógica detrás que deben seguir puntualmente a través de las
acciones que ejecutan. La información sobre el ejercicio de los recursos es
integrada en Informes Trimestrales, que la SHCP envía a la Cámara de Diputados
el último día de los meses de enero, abril, julio y octubre. Para ello, las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal están obligadas a
presentar información sobre el ejercicio de los recursos recibidos. De igual
forma, las entidades federativas y municipios, deberán informar sobre el
ejercicio y resultados de los recursos de gasto federalizado.
4.
Control. Esta última etapa consta de tres
elementos principales:
-
Dar
cuenta de los resultados del ejercicio de los recursos públicos a las
instancias fiscalizadoras,
-
Dar
cuenta de tales resultados a la ciudadanía y
-
Corregir
deficiencias en la ejecución y orientar los recursos a donde tengan un mayor
impacto para los ciudadanos.
Un ejemplo de control en la ejecución
del gasto es la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y los Informes de Labores
anuales que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como las
dependencias y entidades ejecutoras del gasto realizan. En ellos, se genera la
información necesaria para monitorear puntualmente el ejercicio de los recursos
durante el año.
La Cuenta Pública se envía a la Cámara de Diputados a más
tardar el 30 de abril del año posterior al ejercicio, y es revisada por la
Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación.
El presupuesto es el documento mediante el cual se asignan
fondos federales a los programas por realizarse en un año fiscal. El presupuesto
de egresos el elaborado por una dependencia del poder ejecutivo denominada
Secretaría de Programación y Presupuesto por la «LOAPF» («a.» 32 «frs.» V y VI)
y sometido para su aprobación a la Cámara de Diputados («a.» 74 «fr.» IV de la
C).
El presupuesto de egresos de la federación es el único
instrumento en el cual se pueden determinar el monto y el ejercicio del gasto
público federal para un año, Ningún egreso federal puede efectuarse si no está
contemplado por el presupuesto correspondiente («a.» 126 de la C).
Las erogaciones
contempladas en el presupuesto son aquellas que serán ejercidas por los poderes
de la Unión, dependencias centralizadas y descentralizadas del ejecutivo
federal, empresas de participación estatal mayoritaria, instituciones
nacionales de crédito, fideicomisos en los que el fideicomitente sea el
gobierno federal y el Departamento del Distrito Federal.
La ley reglamentaria correspondiente es la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Casto Público (DO 31-XII-1976 reformada «DO» 30-XII-1980).
El presupuesto de egresos al ser aprobado exclusivamente por
la Cámara de Diputados es promulgado como un decreto de la propia Cámara («a.»
71 de la C), sin gozar del carácter de ley, pues no cumplimenta el
procedimiento legislativo del «a.» 72 de la propia C.
El presupuesto de egresos es el instrumento más eficaz para
la programación de actividades por lo que está directamente relacionado con la
planeación económica («a.» 26 de la C). Es a través del presupuesto por medio
del cual se determinan las áreas estratégicas y prioritarias de la economía
nacional.
Antes de 1976, la planeación económica y la elaboración del
presupuesto de egresos eran funciones realizadas por dos dependencias
administrativas diferentes. De esta manera, la planeación era desempeñada por
comisiones o comités de inversiones (1948, 1953 y 1954) o, en el mejor de los
casos, por una Secretaría de Estado, denominada de la Presidencia (1958);
mientras que la formulación del presupuesto era encomendada a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público. Con la «LOAPF», las funciones se unen orgánicamente
en la Secretaría de Programación y Presupuesto.
A partir del Plan Global de Desarrollo (1980-1982), el
presupuesto de egresos se ha convertido en el instrumento de ejecución de los
planes nacionales («aa.» 13 y 40 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público).
Esta vinculación entre el presupuesto y la planeación
económica ha provocado el paso entre el sistema tradicional de presupuestación
por el de presupuesto por programas, el cual consiste en la asignación de
recursos por áreas de acuerdo a programas previamente establecidos, con el
objeto de lograr un mayor control y evaluación de su ejecución.
El presupuesto por programas permite así apreciar el grado de
eficacia de los programas propuestos y el logro de una optimización del gasto
público, así como la posible determinación de responsabilidades resultantes.
La ejecución del presupuesto de egresos compete a cada una de
las dependencias a las cuales se asigna. El poder ejecutivo al rendir su
informe sobre la cuenta pública a la Cámara de Diputados («a.» 74 «fr.» IV de
la C), está informando sobre la ejecución de dicho presupuesto y su
cumplimiento. Para ello, la Cámara de Diputados cuenta con la denominada
Contaduría Mayor de Hacienda, dependiente de la Comisión de Programación,
Presupuesto y Cuenta Pública de la propia Cámara.
1.5.3.2 Revisión de la cuenta pública anual.
La cuenta pública es el documento a través del cual el
presidente presenta anualmente a la consideración de la Cámara de Diputados,
los resultados de la gestión financiera de su gobierno con el objeto de que se
pueda comprobar que los recursos han sido gastados en los programas y en la
forma aprobada en el presupuesto de egresos[19]
En virtud de la reforma constitucional de diciembre de 1977,
se regresó al sistema de 1874: la cuenta pública volvió a ser facultad
exclusiva de la Cámara de Diputados. En esta forma, otra vez la ley de ingresos
es el único acto de los tres mencionados que actualmente a competencia del
Congreso[20]
La revisión de la cuenta pública implica el ejercicio de un
control financiero y de eficiencia en los planes implementados por parte de la
Cámara de Diputados. La Contaduría Mayor rinde tanto un informe previo que
consiste en la fiscalización de la gestión financiera, así como un informe de
resultados que implica la vigilancia y el cotejo de las cantidades gastadas y
las partidas respectivas del presupuesto, valorando así la exactitud y
justificación de las erogaciones.
La fracción VI del artículo 74 Constitucional otorga la
facultad exclusiva a la Cámara de Diputados de la revisión de la Cuenta
Pública:[21]
“Art. 74, Son facultades exclusivas de la Cámara de
Diputados:
VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior…
La «fr.» IV del «a.» 74 constitucional indica que el objeto
de la cuenta pública es conocer los resultados de la gestión financiera del
ejecutivo, para que, como se ha señalado, se pueda verificar si los gastos han
seguido los criterios indicados en el presupuesto de egresos, si se han
cumplido los objetivos contenidos en los programas y si -deducimos- esos fondos
se han manejado con eficacia y honradez Dicha «fr.» continúa expresando que si
del examen que efectúe la Contaduría Mayor de Hacienda resultaren discrepancias
entre las cantidades gastadas y las partidas correspondientes del presupuesto,
o no existiere exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinaran
las responsabilidades que señala la ley.[22]
A través de la cuenta pública, que tiene carácter anual, el
presidente que es quien la presenta, debe justificar tanto legal como
contablemente los gastos que ha efectuado, y que su actuación se enmarcó dentro
del cuadro legal que la propia Cámara de Diputados le señaló en el presupuesto
de egresos. Este es el acto más importante por medio del cual la Constitución
requiere que el poder ejecutivo sea controlado respecto a los gastos.
La cuenta pública del año anterior se debe presentar a la
Comisión Permanente del Congreso dentro de los diez primeros días del mes de
junio, y sólo se podrá ampliar ese plazo cuando medie solicitud del presidente
suficientemente justificada en opinión de la propia Comisión Permanente, y el
secretario del despacho correspondiente debe comparecer a informar de las
razones que motivan la mencionada solicitud[23].
Para el análisis de la cuenta pública, la Cámara de Diputados
dispone de un órgano técnico: la Contaduría Mayor de Hacienda que realiza un
examen técnico-contable de la cuenta pública y sobre este examen, siguiendo el
procedimiento correspondiente, decide posteriormente la Cámara de Diputados[24].
La Contaduría Mayor de Hacienda existe porque la gran mayoría
de los diputados no posee conocimientos contables y la labor de analizar la
cuenta pública debe ser de carácter técnico como la que haría un despacho de
contadores públicos. La Contaduría Mayor de Hacienda es un órgano
administrativo y dependiente de la Cámara de Diputados, la que nombra a los
jefes y demás empleados de esa oficina -a. 74, «fr.» III de la C- y la que la
vigila en el exacto desempeño de sus funciones de acuerdo con la «fr.» II del
«a.» anteriormente citado[25].
1.5.3.3 La Auditoría Superior de la Federación y sus facultades revisoras.
La revisión de la cuenta pública implica el
ejercicio de un control financiero y de eficiencia en los planes implementados
por parte de la Cámara de Diputados. La Contaduría Mayor rinde tanto un informe
previo que consiste en la fiscalización de la gestión financiera, así como un
informe de resultados que implica la vigilancia y el cotejo de las cantidades
gastadas y las partidas respectivas del presupuesto, valorando así la exactitud
y justificación de las erogaciones.
La misión de la Auditoría Superior de
la Federación (ASF) es fiscalizar la Cuenta Pública mediante auditorías que se efectúan
a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a
las entidades federativas y municipios del país, así como a todo ente que
ejerza recursos públicos federales, incluyendo a los particulares. Conforme a
su mandato legal, el propósito es verificar el cumplimiento de los objetivos
contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño
de las entidades fiscalizadas, y el correcto manejo tanto del ingreso como del
gasto público[26].
Como órgano técnico especializado de
la Cámara de Diputados, la ASF cuenta con autonomía técnica y de gestión, y se
rige por un marco jurídico, técnico y ético. Los principales ordenamientos que
norman a la institución son la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, los cuales han
sido objeto de diversas adecuaciones para fortalecer el proceso de
fiscalización superior.
Al frente de la ASF se encuentra el
Auditor Superior de la Federación quien es designado, conforme a lo previsto en
la Constitución, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la
Cámara de Diputados. Este encargo tiene una duración de ocho años y puede ser
renovado por una sola vez.
El ejercicio de fiscalización está
sujeto, por ley, a los principios de anualidad y posterioridad. La anualidad se
refiere que la institución revisa las cuentas correspondientes a un año fiscal
en específico; la posteridad alude a que esta revisión se lleva a cabo una vez
que los gastos ya fueron efectuados. Las auditorías que lleva a cabo las ASF
conjugan, de acuerdo con la especificidad del ente auditado, una amplia gama de
enfoques derivada de la labor de estudio y planeación. Las auditorías se
clasifican genéricamente, por su naturaleza y alcance, en tres grandes grupos:
auditorías financieras y de cumplimiento y de desempeño.
Entre las facultades conferidas a la
ASF, sobresalen[27]:
·
Autonomía
técnica y de gestión sobre organización interna, funcionamiento, resoluciones y
manejo de sus recursos presupuestales.
·
Efectuar
revisiones a los tres Poderes de la Unión, a los órganos federales
constitucionalmente autónomos y, en general, a todas las instituciones públicas
que ejercen recursos federales, incluyendo a estados, municipios, e inclusive
particulares.
·
Fincar
directamente responsabilidades resarcitorias y aplicar multas y sanciones.
·
Carácter
público de sus informes, una vez entregados a la Cámara de Diputados.
·
Solicitar,
en situaciones excepcionales, información a los Poderes y entes auditados, para
rendir informes correspondientes.
·
1.5.4 El Ejecutivo Federal y sus facultades en
materia de contribuciones.
1.5.4.1 La iniciativa de ley de ingresos y otras leyes fiscales.
En su artículo 74 fracción IV de nuestra constitución declara
lo siguiente:
ARTÍCULO 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de
Diputados:
IV. Aprobar anualmente
el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su
caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez
aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo.
Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las
erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en
infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley
reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los
subsecuentes Presupuestos de Egresos.
El Ejecutivo Federal
hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de
septiembre, debiendo
comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los
mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la
Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo
83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de
Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar
el día 15 del mes de noviembre.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se
consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que
emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la
iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando
medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara
o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del
Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;
De lo anterior se obtiene tres puntos básicos:
1.
El
ejecutivo es el único facultado para hacer llegar a la Cámara de Diputados La
Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
2.
La
fecha límite es el 8 de septiembre para enviarla.
3.
La
cámara de diputados es la única facultada para aprobar el presupuesto.
1.5.4.2 El reglamento de la ley fiscal.
Son las disposiciones complementarias que emite el ejecutivo
para el cumplimiento de las obligaciones que establece una determinada ley o
código, las cuales establecen procedimientos y precisión de conceptos para una
mejor aplicación y entendimiento del ordenamiento respectivo.
El Código Fiscal de la Federación establece en diversos
preceptos que sus disposiciones habrán de ser reglamentadas a efecto de
facilitar su cumplimiento a los contribuyentes y demás obligadas; las materias
a reglamentar son las mismas que han sido motivo de Reglamentos específicos
expedidos de conformidad con el Código Fiscal de la Federación abrogado, como
son las relativas al Registro Federal de Contribuyentes; al registro de
contadores públicos que dictaminan sobre los estados financieros de los
contribuyentes y a las reglas para formularios; a la garantía del interés
fiscal y a otras obligaciones de los contribuyentes como son avisos, sistemas y
requisitos contables, así como de conservación de documentos en el domicilio
fiscal. Que es conveniente y necesario actualizar y adecuar la reglamentación
de dichas materias toda vez que, como ya se indicó, las disposiciones de
referencia se expidieron para reglamentar las disposiciones del Código Fiscal
de la Federación ya abrogado, y hacerla conforme a lo dispuesto por el nuevo
ordenamiento en rigor, he tenido a bien expedir.
El Código Fiscal, rige las obligaciones de los contribuyentes
con alguna actividad económica. El Código Fiscal de la Federación es un
compendio de diversos aspectos fiscales, cuyo objetivo es determinar las
contribuciones y las diversas obligaciones que se deben cumplir en relación con
los impuestos federales; en términos legales, es el ordenamiento jurídico que
define los conceptos fiscales fundamentales, fija los procedimientos para
obtener los ingresos fiscales del gobierno, la forma de ejecución de las
resoluciones fiscales, los recursos administrativos, así como los
procedimientos y sistemas para resolver las controversias ante el Tribunal
Fiscal de la Federación, entre otros aspectos[29].
Asimismo, aunque no es su objetivo primordial, también regula
la aplicación de las leyes fiscales en la medida en que éstas no se encuentren
determinadas (por orden supletorio) en las propias leyes que establecen los
gravámenes a los cuales están sujetos los entes económicos y las personas
físicas.
De lo anterior concluimos que el Código Fiscal gira en torno
a los entes económicos y las personas físicas. Los primeros se refieren a las
empresas (personas morales) con operaciones actuales, que están organizadas
como unidades económicas y respecto a las cuales se predica la propiedad de los
recursos. En otras palabras, el ente económico es la organización dedicada a la
generación de ingresos a través de la venta de algún servicio o producto. Por
otra parte, las personas físicas son todas aquellas que a través de alguna
actividad empresarial o generación de ingresos también deben cumplir sus
obligaciones fiscales.
Si llamamos obligaciones fiscales a los impuestos que pagamos
(obligaciones reglamentadas a través del Código Fiscal de la Federación),
entonces estos impuestos son los ingresos económicos que aportamos los
ciudadanos al país, según los ingresos y utilidades que obtengamos. Estas
contribuciones tienen como finalidad mejorar los servicios públicos que brinda
el Estado. Los principales impuestos son los siguientes:
Impuestos Federales:
·
Impuesto
al Valor Agregado
·
Impuesto
Sobre la Renta
·
Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios
·
Impuesto
sobre Depósitos en Efectivo
·
Impuesto
Empresarial a Tasa Única
Impuestos Estatales:
·
Impuesto
sobre la Remuneración al Trabajo Personal
·
Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios
Impuestos Municipales:
·
Impuesto
sobre los Ingresos:
o
Impuesto
por la Prestación del Servicio de Hospedaje
o
Impuesto
sobre Diversiones y Espectáculos Públicos
·
Impuestos
sobre el Patrimonio:
·
Impuesto
Predial
·
Impuesto
sobre Traslación de Dominio de Bienes Inmuebles
·
Impuesto
Municipal sobre Tenencia o Uso de Vehículos
·
Impuesto
sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones
Aunque el Código Fiscal de la Federación reglamenta de manera
general y no particular la recaudación fiscal —ya que lo particular se emite a
través de distintas leyes, misceláneas, reglamentes, etc. —, es bien sabido que
el fin de los recursos que se obtienen a través de esta vía es la manutención
propia del Gobierno Federal y los beneficios que se aportan a la población en
general, por ejemplo:
·
Educación
·
Salud
·
Impartición
de justicia y seguridad
·
Combate
a la pobreza
·
Impulso
de sectores económicos fundamentales para el país
Por último, el desarrollo y crecimiento económicos del país
dependen directamente de la recaudación y el cumplimiento fiscal de las
personas y los entes económicos, ya que sólo si el gobierno tiene ingresos los
puede canalizar a través de la industria estatal y paraestatal, sin dejar de
lado a la iniciativa privada, que también puede verse beneficiada con los
subsidios fiscales[30].
1.5.4.3 Decretos presidenciales en la materia.
El artículo 131 de la CPEUM en su segundo párrafo contiene
una excepción al principio de legalidad al que manifiesta lo siguiente:
“El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de
la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear
otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las
exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime
urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la
estabilidad de la producción nacional, o
de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio
Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a
su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida”[31].
Se entiendo por
decreto: En el derecho constitucional republicano moderno, término genérico con
el cual se designa todas las decisiones escritas del jefe del Estado. Según el
contenido de la decisión, se distingue: 1) los decretos generales o
reglamentarios (llamados también reglamentos presidenciales), que sientan
reglas de derecho generales, abstractas e impersonales; 2) los decretos
especiales o individuales, relativas a situaciones jurídicas particulares,
concretas e individuales.[32]
El «a.» 165 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos señala la formula prescrita
para la expedición de las leyes o decretos: el texto debe estar autorizado por
las firmas de los presidentes de ambas cámaras, y un secretario de cada una de
ellas, firma primero el presidente de la cámara de origen, bajo la fórmula:
''El H. Congreso de la Unión se ha servido dirigirme el siguiente decreto'',
como una o certificación de que se ha seguido fielmente el procedimiento
legislativo, ya que existe la hipótesis de que el decreto sea vetado por no
haber satisfecho todos los requisitos procedimentales. A continuación, de
acuerdo al «a.» 168 del mismo Reglamento. ''El Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos, decreta: (Texto de la ley o decreto) ‘‘. Al final se hace la
declaración de promulgación expresada en los términos: ''En cumplimiento de lo
dispuesto en la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y para su debida publicación y observancia, expido el
siguiente decreto...'' y por último contiene el refrendo ministerial sin cuyo
requisito no serán obedecidos[33]
El principio de la división de poderes atribuye a órganos
distintos la función legislativa, y ejecutiva. La ley tiene su origen, dentro
de este sistema de colaboración de poderes, en el Poder Legislativo, sin embargo,
existen casos de excepción que la C contiene como los señalados por el «a.» 49,
que previene cuando se delegan en favor del Ejecutivo Federal facultades
extraordinarias para legislar, conforme a lo dispuesto en los «aa.» 29 y 131
segundo pfo.; también se da el caso del «a.» 73 «fr.» XVI de la misma ley
fundamental que autoriza al Consejo de Salubridad General, que depende
directamente del presidente de la República, a expedir disposiciones generales
para preservar la salud pública. En los casos anteriores la ley tiene su origen
en el Poder Ejecutivo, surgiendo lo que se conoce en la doctrina como
decreto-ley y decreto-delegado:
I.
Decreto-ley. La C atribuye al Ejecutivo,
facultades para legislar sin necesidad de una delegación de facultades del
Poder Legislativo, la atribución es directa de la C. El presidente de la
República da cuenta al Congreso del ejercicio de esta facultad («a.» 73, «fr.»
XVI).
II.
Decreto-delegado. El Congreso de la Unión delega al
Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar en los casos de excepción
que la propia C determina («a.» 49 C). De conformidad con el «a.» 29
constitucional, el Congreso concederá las autorizaciones necesarias para que el
Ejecutivo haga frente a la situación, al suspenderse las garantías
individuales. El «a.» 131 pfo. segundo, establece que el Ejecutivo podrá ser
facultado por el Congreso de la Unión para legislar en materia arancelaria. En
materia fiscal estos decretos se utilizan para otorgar excepciones o beneficios
fiscales, por causa de algún desastre natural.
Existen otros tipos de decretos entre los que podemos
mencionar:
III.
Decreto-administrativo. Expresión jurídica de la voluntad
del órgano ejecutivo, que dicta resoluciones en el ejercicio de sus funciones,
sobre una especie particular de los negocios públicos. La base constitucional
para este tipo de decretos la encontramos en el «a.» 89 «fr.» I de la C que
habla de las facultades del Ejecutivo para proveer en la esfera administrativa
la exacta observancia de las leyes.
IV.
Decreto judicial. En sentido amplio cualquier
resolución que pronuncian los jueces, en casos especiales también se denomina
así el auto o sentencia interlocutoria. La «fr.» I del a. 79 del «CPC» dispone
que los decretos judiciales son simples de terminaciones de trámite que se
dictan dentro del proceso. Los «aa.» 89 y 90 del mismo ordenamiento, así como
el a. 220 del «CFPC» señalan que las resoluciones judiciales son decretos,
autos o sentencias y los primeros se refieren a simples determinaciones de
trámite.
1.5.4.4 La promulgación y, en su caso, veto de la ley de contribuciones o del presupuesto de egresos.
El presupuesto de egresos al ser aprobado exclusivamente por
la Cámara de Diputados es promulgado como un decreto de la propia Cámara («a.»
71 de la C), sin gozar del carácter de ley, pues no cumplimenta el
procedimiento legislativo del «a.» 72 de la propia C.
1.5.4.5 La Administración Pública Hacendaria y la aplicación de las leyes fiscales, así como la expedición de circulares y otras reglas administrativas de carácter general.
La administración debe ajustarse a las contribuciones y demás
recursos contemplados en la Ley de ingresos. La administración pública
hacendaria comprende tanto la información y asistencia al contribuyente como la
gestión, inspección y recaudación de los impuestos.
La aplicación de la ley tributaria debe llevarse a cabo a
través de los cinco procedimientos siguientes[34]:
1.
Preparatorios
de control y fiscalización.
2.
De
determinación.
3.
De
devolución y extinción del crédito fiscal.
4.
De
ejecución forzosa.
5.
De
impugnación.
La administración Pública hacendaria debe regirse por los
principios que a continuación se enumeran y aparecen en el anteproyecto de
reformas para el Código Financiero del Distrito Federal para el año 2001, a
saber[35]:
1. Proporcionalidad: los contribuyentes deben contribuir
a los gastos públicos conforme a su capacidad económica;
11. Equidad: es igualdad que se traduce en que
los gobernados deben recibir el mismo trato cuando se ubican en similar
situación jurídica o de hecho;
111. Justicia
social fiscal: son las disposiciones que protegen a los sectores de la población
más pobres, necesitados y con menor capacidad contributiva de la ciudad de
México;
IV. Simplicidad:
consiste en que el sistema de contribuciones y su organización sea sencillo y
que no represente obstáculos para la autoridad ni para el sujeto pasivo;
V. Eficacia: consiste en que la administración
pública debe atender y resolver con prontitud la aplicación de las normas
legales.
VI. Capacidad: se lleva a cabo mediante la
creación y seguimiento permanente de un programa de capacitación para todo el
personal, tanto administrativo como técnico a efecto de allegarles los
elementos e instrumentación que sean novedosos en la actividad o trabajo que se
desempeñe dentro de la administración tributaria;
VII. Cultura fiscal: se traduce en fomentar el
conocimiento de la norma fiscal tanto por el sujeto pasivo como por el fisco
para el debido cumplimiento de las obligaciones y derechos en materia fiscal.
VIII. Publicidad: es la edición de folletos de
información administrativa y técnica, los cuales, si bien se establecen para el
mejor manejo del contenido de las obligaciones y derechos del contribuyente
también deben ser conocidos y manejados por la autoridad.
Los reglamentos: Son una norma de carácter general,
abstracta e impersonal expedida por el titular del Poder Ejecutivo, con la
finalidad de lograr la aplicación de una ley previa. El reglamento es producto
de la facultad reglamentaria contenida en el «a.» 89, «fr.» I, de la C, que
encomienda al presidente de la República la facultad para proveer, en la esfera
administrativa, a la exacta observancia de la ley[36].
La facultad reglamentaria es, en consecuencia, una función
materialmente legislativa, aunque formalmente sea administrativa. No obstarte,
se trata de una facultad propia del Ejecutivo y no derivada del Legislativo
(SJF, 5a época, t. LXXXIV).[37]
Todo reglamento es una norma que complementa y amplía el
contenido de una ley, por lo que jerárquicamente aquel está subordinado a esta
y corre la misma suerte; de tal manera que si una ley es reformada, derogada o
abrogada, el reglamento se verá afectado con las mismas consecuencias, a pesar
de que no se hubiere reformado, derogado o abrogado expresamente por otro
reglamento, ya que este no goza de la autoridad formal de una ley («a.» 172,
inciso f, de la C), que si requiere que toda modificación sea expresa,
satisfaciendo el mismo procedimiento que se haya observado para su creación[38].
En consecuencia, las
diferencias existentes entre la ley y el reglamento consisten en su
procedimiento de creación y en su jerarquía. Los reglamentos son exclusivamente
promulgados por los titulares del Poder Ejecutivo y son de menor jerarquía que
las leyes a las cuales no deben contravenir ni desbordar. Los reglamentos son
actos facultados al Poder Ejecutivo por razones lógicas, ya que la atribución
genérica de crear las leyes conlleva el reconocimiento de permitirle cómo
ejecutarlas. Las leyes por su propia naturaleza no pueden prever todos los
supuestos posibles, por lo que su grado de generalidad y abstracción debe ser
amplio y omnicomprensivo; los reglamentos, en contraste tienden a detallar los
supuestos previstos en la ley para que la individualización y aplicación del
orden jurídico sea clara y efectiva[39].
La naturaleza del reglamento ha sido objeto de discusión por
la doctrina. precisamente por la doble función que lo caracteriza, Por el
órgano que lo promulga, cl reglamento es un acto administrativo en tanto que
tiende a ejecutar la ley, así como que no se trata de un acto promulgado por
asambleas representativas, sino por un funcionario electo, quien a su vez
recoge sólo las impresiones de una estructura burocrática. La estrecha relación
existente entre el presidente de la República y la administración pública
centralizada se consagra en la institución del refrendo establecida en el a, 92
de la C[40].
Por otra parte, atendiendo al contenido material del
reglamento, la jurisprudencia ha definido su naturaleza como participativa de
la función legislativa en tanto que crea, modifica o extingue situaciones
jurídicas generales (apéndice al «SJF» 19171965, segunda sala, tesis 224). De
esta manera, el reglamento confirma la acepción del principio de que la
división de poderes (separación de instituciones que comparten el poder
público) no consiste en una separación estricta de funciones[41].
Por la jerarquía existente en el orden jurídico, los
reglamentos están supeditados a la existencia previa de una ley. Sin embargo,
la C prevé dos casos en los cuales confiere facultado legislativas al
presidente de la República. El «a.» 21 prevé que compete a un reglamento la
determinación de ilícitos o infracciones en el orden gubernativo y de policía,
así como la aplicación de las sanciones correspondientes[42].
Asimismo, el «a.» 27, pfo. quinto, establece que el Ejecutivo
federal podrá reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo
cuando lo considere de interés público, Estos dos casos otorgan facultades al
Ejecutivo para expedir los denominados reglamentos autónomos que constituyen
una excepción a la característica general de la facultad reglamentaria; es
decir, la necesaria preexistencia de una ley a la cual reglamentar[43].
Debido a que los reglamentos están bajo el completo control
del Poder Ejecutivo, desde su elaboración hasta su aplicación, en México se
observa un desarrollo de esta forma legislativa en detrimento de la actividad
del Poder Legislativo. El caso de la Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado de 1946, antecedente de la ley del mismo nombre de 1958 y de la «LOAPF»
de 1976, ilustra esta tendencia, ya que en su articulado se dieron solamente
las atribuciones más genéricas a cada dependencia, mientras que el reglamento
de dicha ley detalla las atribuciones correspondientes en la forma en que se ha
hecho en las anteriores y posteriores leyes sobre la materia, con la obvia
intención de contar con mayor facilidad para su modificación. Lo anterior
permite aplicar la tendencia del reglamento como forma legislativa que otorga
al Poder Ejecutivo mayor flexibilidad y control sobre la materia reglamentada y
la preferencia a su utilización sobre la ley[44].
Las circulares: Son comunicaciones internas de la
administración pública expedidas por autoridades superiores para dar a conocer
a sus inferiores, instrucciones, órdenes, avisos o la interpretación de
disposiciones legales.
Las circulares son obligatorias para las autoridades
administrativas que las expiden, sin embargo por lo que se refiere a los
gobernados tendrán carácter obligatorio siempre que se sometan voluntariamente
a ellas sin que se objete su validez, o cuando se encuentren ajustadas a la ley
e interpreten correctamente un precepto legal sin lesionar los derechos de los
particulares.
Las circulares por tanto no pueden ser tenidas como ley, ni
modificar a ésta, por lo que la autoridad administrativa debe hacer un uso
justo de ellas dentro del ámbito interno de la administración pública, evitando
de esta manera incurrir en contradicciones con los textos legislativos o en
violaciones constitucionales.
En el caso que la
circular rebase el contenido de la ley, el particular podrá impugnarla mediante
los recursos administrativos previamente establecidos o ante los órganos
jurisdiccionales competentes.
El nuevo Código Fiscal de la Federación dispone en su «a.» 35
que los funcionarios fiscales debidamente facultados podrán dar a conocer el
criterio que deberán seguir en cuanto a la aplicación de las disposiciones
fiscales sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente
derivarán derechos cuando se publiquen en el DO. Esta última parte del artículo
difiere del contenido del «a.» 82 del Código Fiscal anterior que establecía que
de dichas circulares no nacen obligaciones ni derechos para los particulares.
La «SCJ» ha sentado la siguiente jurisprudencia: 'Las
circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que
se fundan en aquéllas, importan una violación a los artículos 14 y 16
constitucionales' (Apéndice al «SJF» 1917-1975, 3 Parte, Segunda Sala, Tesis
352, p. 584).
Por su parte el Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, ha sostenido: 'Las circulares en materia
fiscal no son más que órdenes emitidas por autoridades superiores, de orden
interno, para dar a conocer a sus inferiores el criterio que deben seguir, pero
no generan obligaciones a cargo o a favor de los particulares, tal y como lo
dispone el artículo 82, del Código Fiscal de la Federación, pues así ha
considerado la doctrina del derecho administrativo y los reiterados criterios
de interpretación que sobre el particular han sustentado la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y este Tribunal Colegiado, en cuanto a que las circulares
no sólo no vinculan a los particulares frente a la administración sino que, aún
más, no pueden desconocer derechos derivados directamente de una ley o de un
Reglamento' (Informe 1981, Tercera Parte, Tesis 6, p. 31).
El Tribunal Fiscal de la Federación se ha declarado en el
mismo sentido: 'Circulares. En nuestro derecho positivo existe una categoría de
circulares que tiene el carácter de disposición de observancia general atento a
lo dispuesto en el artículo 3 del Código Civil, si bien no pueden imponer a los
particulares obligaciones que las leyes no han creado por lo que se limitan a
fijar normas, ya sea en favor de los particulares o que éstos emitan
voluntariamente su inconformidad respecto a la Ley, las autoridades que hayan
dictado las circulares no pueden desconocer cuando sean invocadas por los
particulares y si las estiman contrarias a la Ley deben derogarlas para que no
las apliquen' (RTF septiembre 2 de 1937, expediente 4547/937, p. 3756).
1.5.5 El Poder Judicial de la
Federación y la jurisprudencia.
La jurisprudencia es el conjunto de decisiones de los
tribunales sobre una materia. Ej.: jurisprudencia en materia de accidentes de
automóviles[45]. En
términos más concretos y corrientes, se entiende por jurisprudencia la
interpretación que de la ley hacen los tribunales para aplicarla a los casos
sometidos a su jurisdicción. Así, pues, la jurisprudencia está formada por el
conjunto de sentencias dictadas por los miembros del Poder Judicial sobre una
materia determinada[46].
En México, la palabra jurisprudencia se ha aplicado, desde que ya no existen
escuelas de Jurisprudencia, para designar la interpretación, con carácter
obligatorio, que hacen los jueces de los preceptos legales[47].
El pfo. quinto del «a.» 94, determina que la ley (de amparo)
fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan
los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de las
leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados
por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y
modificación[49].
Junto con el aludido pfo. quinto, los «aa.» 192 a 197 de «LA»
y el 95 de la «LOPJF», regulan la jurisprudencia y reconocen como materia de
ella, la interpretación de la ley, le atribuyen de manera expresa, la
característica de la obligatoriedad y exigen que los criterios que la integren,
sean firmes y reiterados[50].
En efecto, el citado precepto constitucional y los «aa.» 192,
193, y 193 bis de la «LA», establecen que la materia de la jurisprudencia es la
interpretación de las leyes y reglamentos federales o locales y de los tratados
internacionales celebrados por el Estado mexicano[51].
Las referidas disposiciones determinan como tribunales
facultados para sentar jurisprudencia obligatoria, exclusivamente a la «SCJ»
(pleno y salas) y a los «TCC». De manera que la jurisprudencia por ellos
emitida es obligatoria, en esencia, para todos los tribunales de la República
sujetos a su jerarquía o cuyos actos pueden ser sometidos a sus respectivas
jurisdicciones[52].
La firmeza de la jurisprudencia, además del principio de razón
suficiente que deben contener las ejecutorias y de la fuerza de cosa juzgada
que a ellas corresponde, está vinculada a una votación mínima de 14, si la
resolución pertenece al pleno: de 4, cuando menos, si de las salas se trata y
de unanimidad de los magistrados en el caso de los «TCC»[53].
La exigencia de reiteración, no es otra que la ratificación
del criterio de interpretación que debe ser sustentado en cinco ejecutorias, no
interrumpidas por otra en contrario, según corresponda al pleno, salas o «TCC»,
en forma que al producirse esa reiteración concordante se crea una presunción
de mayor acierto y surge en consecuencia, la imperatividad de la jurisprudencia[54].
La doctrina, en términos generales, acepta que la
jurisprudencia es fuente del derecho y la «SCJ», le ha reconocido ese carácter,
al considerar que la jurisprudencia emerge de la fuente viva que implica el
análisis reiterado de las disposiciones legales vigentes, en función de su
aplicación, a los casos concretos analizados y precisamente de que es fuente
del derecho, dimana su obligatoriedad (SJF, 6a época, «vol.» CXXIX, tercera
parte, p. 28)[55].
En importancia y trascendencia, se estima que la
jurisprudencia es: ''el conjunto de tesis que constituyen valioso material de
orientación y enseñanza, que señalan a los jueces la solución de la
multiplicidad de cuestiones jurídicas que contemplan; que suplen las lagunas y
deficiencias del orden jurídico positivo; que guían al legislador en el sendero
de su obra futura''. (Iñárritu Ramírez de Aguilar, p. 132.)[56]
En México en materia fiscal, se reconocen cuatro órganos que
crean jurisprudencia[57]:
•
La
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
•
Los
tribunales colegiados de circuito,
•
El
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
•
Los
tribunales administrativos de los estados y del Distrito Federal.
La jurisprudencia emitida por el Poder judicial es
obligatoria, mientras que la proyectada por los tribunales administrativos lo
es sólo para ellos.
Lo anterior se complementa con lo dispuesto por el artículo
105[58]:
ARTÍCULO 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos
siguientes:
I. De las controversias constitucionales que, con excepción
de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:
a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;
b) La Federación y un municipio;
c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y
cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean
como órganos federales o del Distrito Federal;
d) Un Estado y otro;
e) Un Estado y el Distrito Federal;
f) El Distrito Federal y un municipio;
g) Dos municipios de diversos Estados;
h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y
l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de
éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el
presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo
6o. de esta Constitución.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones
generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de
los municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los
incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia
las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera
sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
1.5.6 Los Poderes de los
Estados y sus atribuciones en materia de contribuciones.
La potestad tributaria de los estados
cabe hacer las consideraciones siguientes[59]:
a) El poder tributario de los estados se
localiza en forma expresa en el art 31 fracc. IV. de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, la cual señala en una de sus partes que es
obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos así de la
Federación como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan de
la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes;
b) Las prohibiciones y límites de las
legislaturas de los estados en materia impositiva. se remite a lo señalado en
relación con lo establecido por los arts. 73 fracc.
XXIX-A; n s, fracc. IV; 117 fracs. IV. V. VI. VII Y IX. Y 131 constitucionales;
c) Hay concurrencia tributaria entre la
Federación y los estados. Tiene que tenerse siempre presente por los defensores
de la soberanía y autonomía de las entidades federativas. lo dispuesto por el
art 124 constitucional el cual señala que las facultades que no están
expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se
entienden reservadas a los estados. y
d) Una ley del Congreso de la Unión como
legislador ordinario no puede limitar las facultades constitucionales en
materia impositiva de los estados o del Distrito Federal en virtud de que con
fundamento en los arts. 40 y 1·24 constitucionales, los estados tienen
facultades para legislar en aquellas materias que no son exclusivas del
Congreso de la Unión.
Prohibición
para los estados de emitir estampillas y papel sellado
Ernesto Flores Zavala[60],
respecto del art 117, fracc 111, de la Constitución general de la república,
observa: Se reconoce la facultad exclusiva de la Federación para la emisión de
estampillas o papel sellado, que se justifica, como el monopolio sobre la
moneda, por razones de control de su legalidad, y de esta manera se atribuye el
Impuesto del timbre en forma exclusiva a la Federación.
Prohibición
para los estados de tener aduanas Interiores, así como para cobrar
El tributo de peaje y establecer
impuestos alcabalatorios este mandato constitucional se deriva de lo ordenado
por las fracs. IV, V, VI YVII del art. 117 constitucional, que establecen lo
siguiente[61]:
Art 117. Los estados no pueden en
ningún caso:
IV. Gravar el tránsito de personas o
cosas que atraviesen su territorio;
V. Prohibir ni gravar, directa ni
indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía
nacional o extranjera;
VI. Gravar la circulación ni el
consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya
exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de
bultos o exija documentación que acompañe la mercancía;
VII. Expedir ni mantener en vigor
leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o
requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras,
ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar
de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
Tampoco pueden los estados gravar la
producción, el acopio o venta del tabaco en rama, en forma distinta o con
cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice
ARTÍCULO 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:[62]
IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en
rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión
autorice.
Sin el consentimiento del Congreso de
la Unión, los estados no pueden establecer derecho de tonelaje, ni otro alguno
en los puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o
exportaciones
ARTÍCULO 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso
de la Unión:
I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de
puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o
exportaciones.
En este caso, se encuentra uno ante la autorización del
propio legislador constituyente, para que la Federación, acerca de la materia
delegue a los estados sus facultades exclusivas, en cuanto a las contribuciones
relativas a la importación y exportación de mercancías.
1.5.7 Los ayuntamientos
municipales y sus atribuciones en materia de contribuciones y de aprobación de
sus presupuestos de egresos.
Integración
de la hacienda municipal
En lo concerniente al municipio, el
art 115, fracc IV, de la Ley Fundamental mexicana, dispone que los municipios
administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de
los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos
que las legislaturas establezcan en su favor, y en todo caso por[63]:
a) Las contribuciones, incluyendo tasas
adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que
tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán
celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las
funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que
serán cubiertas por la Federación 'a los municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los
estados.
c) Los ingresos derivados de la
prestación de servicios públicos a su cargo.
Los servicios que constitucionalmente
deben tener a su cargo el municipio y cuyos ingresos que perciba por tal
concepto tienen derecho a recibir. La fracc 111 del precepto constitucional
aludido señala los siguientes[64]:
•
Agua
potable y alcantarillado;
•
Alumbrado
público;
•
Limpia;
•
Mercados
y centrales de abasto;
•
Panteones;
•
Rastros;
•
Calles,
parques y jardines;
•
Seguridad
pública y tránsito; y
•
Los
demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
[1]
[2]
Ídem.
[3]
Ídem.
[4]
[5]
Ídem.
[6]
[7]
Ídem.
[8]
Ídem.
[9]
Ídem.
[10]
Ídem.
[11]
[12]
[13]
[14]
[15]
[16]
Ídem.
[17]
[18]
[19]
[20]
Ídem.
[21]
[22]
Ídem.
[23]
Ídem.
[24]
Ídem.
[25]
Íden.
[26]
[27]
[28]
[29]
[30]
[31]
[32]
[33]
Ídem.
[34]
[35]
[36]
[37]
Ídem.
[38]
Ídem.
[39]
Ídem.
[40]
Ídem
[41]
Ídem.
[42]
Ídem.
[43]
Ídem.
[44]
Ídem.
[45]
[46]
[47]
Ídem.
[48]
Ídem.
[49]
Ídem.
[50]
Ídem.
[51]
Ídem.
[52]
Ídem.
[53]
Ídem.
[54]
Ídem.
[55]
Ídem.
[56]
Ídem.
[57]
[58]
[59]
[60]
[61]
[62]
Ídem.
[63]
[64]
Ídem.
No hay comentarios:
Publicar un comentario